A un par de cuadras de la mítica estación Grand Central de Nueva York, al pequeño edificio café en el que se encuentra el Consulado de México, llegó una flamante comisión de primer nivel: Marcelo Ebrard Casaubón, secretario de Relaciones Exteriores; Graciela Márquez Colín, secretaria de Economía; Irma Eréndira Sandoval, secretaria de la Función Pública, y Raquel Buenrostro Sánchez, la oficial mayor de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Su misión: comprar entre 500 y 1,000 pipas por órdenes del presidente para atender el problema de desabasto de combustibles como consecuencia de su plan antihuachicol.
Los integrantes de esta comisión decidieron “llevar a cabo el proceso de adjudicación competitiva mediante una convocatoria a fabricantes nacionales y extranjeros de tanques y tractocamiones”. Partamos del hecho que solamente los funcionarios involucrados saben qué es una “adjudicación competitiva”. La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (LAASSP) establece que sólo hay tres procedimientos de contratación: licitación pública, invitación a cuando menos tres personas y adjudicación directa.
Queda claro que lo que pasó en Nueva York no fue una licitación internacional abierta porque, de haber sido así, la ley habría requerido la celebración previa de una licitación nacional declarada desierta (sin ninguna oferta que cumpliera los requisitos solicitados). Después, se habría requerido la expedición y difusión de una convocatoria pública a la que cualquier proveedor pudiera responder para hacer una oferta entregada en un sobre cerrado. Reunidas todas las propuestas, hubiera sido necesaria la celebración de una reunión para la apertura de todas y la determinación de quién ofrecería la mejor relación costo-beneficio de acuerdo con la convocatoria. Nada de eso sucedió.
Sabemos que, en lugar de una convocatoria pública, a la reunión llegaron “empresas fabricantes de la Asociación Nacional de Productores de Autobuses Camiones y Tractocamiones A.C. (Anpact) de México y la Asociación de Fabricantes de Tractocamiones de Estados Unidos (TTMA, por sus siglas en inglés)”. ¿Cómo llegaron ahí? Los funcionarios públicos que los invitaron son los únicos que tienen la respuesta. ¿A quiénes más se invitó? Sólo sabemos al respecto lo que dijo Raquel Buenrostro en la conferencia matutina del 24 de enero: “se invitó vía remota a la participación de empresas de otros países. Por eso se decidió que la reunión fuera en Nueva York, para que tuviéramos un poder de convocatoria más amplio […]” ¿De qué otros países? ¿Cuáles empresas? ¿Por qué no asistieron? Tampoco lo sabemos.
Si esta compra no fue una licitación pública, puede parecer por la cantidad de participantes, una invitación a cuando menos tres personas. La ley señala que en casos de emergencia – cuando peligre o se altere el orden social, la economía, los servicios públicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona–, el gobierno puede saltarse la licitación y optar por la invitación restringida o la asignación directa. Aceptemos sin conceder y demos por bueno que esto se cumplió cuando estábamos ante la crisis de desabasto que afectó a una buena parte del país y cuando el robo a los ductos de Pemex ya había costado vidas humanas, como en Tlahuelilpan. Pero el viaje de compras de los secretarios definitivamente no fue una invitación a cuando menos tres personas porque, entonces, la ley hubiera requerido también la publicación y difusión de la invitación a través de CompraNet. Una vez más, quienes estaban en esa reunión llegaron ahí porque fueron invitados directamente. De hecho, un grupo de 30 empresas mexicanas que aseguran tener la capacidad de proveer las pipas declararon con sorpresa que nadie les pidió ni siquiera una cotización y, mucho menos, fueron invitadas a la reunión en Nueva York.
Todo parece indicar, entonces, que el shopping tuvo forma de adjudicación directa. Pero en este caso la cuestión también es confusa porque la ley requiere la emisión de un dictamen que justifique, funde y motive por qué se le asignó directamente el contrato a alguien –documento que hasta el momento parece no existir. Además, el artículo 42 de la LAASSP dice que no puede haber asignaciones directas cuando la compra exceda los montos máximos establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación. De acuerdo con el Anexo 9 del PEF 2019, el monto máximo total que una operación puede tener en una adjudicación directa es, sin considerar el IVA, de 528 mil pesos.
Puede ser que Andrés Manuel López Obrador ande por la vida con sólo 200 pesos en su cartera, pero los secretarios iban con los bolsillos llenos porque se gastaron la friolera de 92 millones 189 mil 597 dólares. Creo que no se ha hablado suficiente de esta cifra porque casi nunca se reporta su equivalente en nuestra moneda. Las 671 pipas que adquirió el gobierno mexicano tuvieron un costo (al tipo de cambio de ese 23 de enero) de 1,765 millones de pesos. Para tener un punto de comparación, vale la pena ver el presupuesto de otras instituciones. Por ejemplo, el presupuesto del INAI en 2019 será de 900 millones; el de la Cofece será de 582 millones. El presupuesto de estos dos órganos constitucionales autónomos juntos –que tuvieron un recorte de 21% y 9%, respectivamente– es 282 millones de pesos menor que el costo de las pipas del presidente. Otra comparación: las pipas del presidente costaron casi lo mismo que toda la CNDH, que tendrá un presupuesto de 1,809 millones de pesos.
Sobre los dineros también quedan otras dudas. Por ejemplo, ¿de qué presupuesto salieron los recursos para esta compra? Hasta la fecha, ni eso tenemos claro. En repetidas ocasiones se le ha preguntado al presidente bajo la jurisdicción de quién quedarán estas pipas y él ha contestado que “van a estar a disposición de la Secretaría de la Defensa, es un plan de seguridad que va a manejar la Secretaría de la Defensa”. Si las pipas terminarán siendo de la Sedena (como parece que acabará siendo mucho en esta administración), ¿por qué no hicieron ellos la adquisición? En el extremo, ¿por qué ni siquiera acudieron ellos a la compra?
La “adjudicación competitiva” que se hizo en Nueva York, por lo tanto, no se ajusta a ninguna de las formas legales establecidas para contratar. Se dice competitiva, pero no fue una licitación abierta; se dice adjudicación, pero se hizo con un extraño procedimiento al borde de la legalidad. La oficial mayor de Hacienda relata que: “ante la urgencia y necesidad que teníamos como gobierno de atender el problema de abasto de combustibles, eso justifica plenamente una adjudicación directa. Sin embargo, la decisión que se tomó fue hacer un proceso más competitivo”, por lo que las empresas invitadas dieron sus ofertas y “se pujaron en dos sesiones; por lo tanto, obtuvimos ahorros significativos y más competitivos”. Como no se realizó una licitación nacional, no conocemos si en México hubiera podido ofrecerse un mejor precio. Como tampoco se hizo un proceso público, no sabemos si quienes no fueron invitados hubieran podido ofrecer mejores condiciones y, finalmente, no sabemos por qué a cada empresa se le pagaron diferentes cantidades por unidad, ya que mientras las 81 pipas compradas a Detroit Diesel Allison/Daimler costaron 166 mil dólares cada una (3.19 mdp), las 410 adquiridas a Navistar México costaron 129 mil dólares (2.45 mdp). Lo único que tenemos es la palabra de los funcionarios, quienes nos aseguran que ahorramos, que éste fue el mejor proceso posible y que no podemos más que creerles –y, supongo, aplaudirles.
Otra pregunta que surge de revisar el proceso de compra de las pipas es: ¿por qué se hizo este procedimiento internacional? El 21 de enero el presidente declaró en su conferencia que: “si se hubiese lanzado una licitación normal, hubiésemos comprado las pipas, si nos iba bien, en tres meses. Es más, se le hizo la solicitud a la Canacar y nos presentaron un programa para empezarnos a entregar las pipas a partir de marzo y como ustedes comprenderán esto demanda de prontitud y como no tenemos problemas de conciencia, porque no somos corruptos, por eso se actúa como se hizo.” Lo que llama la atención es que, de acuerdo con el calendario pactado de entregas de las pipas compradas, 58 de las 671 (8% del total) se entregaron inmediatamente. De hecho, al finalizar febrero se habrá entregado sólo el 28.3% del total de pipas compradas. Prácticamente dos terceras partes de este pedido urgente llegarán en marzo, la fecha que el presidente despreció y utilizó como explicación para mandar a la comisión compradora a Nueva York. Una vez más, la única información para tratar de entender esta decisión es la voluntad del presidente.
Finalmente, imaginemos por un momento que, a pesar de todo, éste fue el mejor proceso posible. Supongamos que esos 1,765 millones de pesos en pipas se gastaron de la mejor manera. Pensemos, también, que no importa que las pipas compradas no cumplían con la Norma Oficial Mexicana y que la ley se modificó a modo el 1º de febrero para que no hubiera problema. ¿Qué pasará cuando se utilicen como medio de transporte de combustibles? Por un lado, la información de la SHCP indica que las 671 pipas adquiridas podrán transportar hasta 143,958 barriles; por el otro, la Comisión Reguladora de Energía señala que el costo de transportar un barril de combustible en una pipa es de 14 centavos por kilómetro, mientras que transportarlo en ducto cuesta 1 centavo. Si esos 143 mil barriles se movieran en ducto, transportarlos costaría $1,439 por kilómetro, mientras que cada kilómetro recorrido por las pipas del presidente costaría $20,154, una diferencia de $18,714.
En sus conferencias de prensa, el presidente ha dicho que estas pipas entrarían en operación en caso de que se cerrara un ducto, como el de Tuxpan a Azcapotzalco. Cada viaje de las 671 pipas en los 296 kilómetros de carretera que separan estos dos puntos implicaría un gasto adicional de 5.5 millones de pesos, ya que moverlos en ducto costaría 426 mil pesos contra 5.9 millones en pipa. Por el contrario, usar los ductos dejaría estacionadas unas pipas que ya nos costaron más que el INAI y la COFECE juntas. En cualquiera de los dos casos, parece que el desperdicio de recursos públicos será la consecuencia inevitable.
Pero regresemos al proceso de compra de estas pipas para algunos apuntes finales. De acuerdo con la Constitución, la licitación debería ser la forma principal de celebración de contratos por parte del gobierno porque los procesos públicos y transparentes permiten tener un mejor conocimiento de las decisiones que se toman, así como la posibilidad de vigilar que efectivamente se están usando nuestros recursos de la manera más eficiente. Las invitaciones restringidas y las asignaciones directas no deberían ser la norma, sino la excepción. Sin embargo, cuando se revisan los contratos alojados en CompraNet, resulta que entre 2013 y 2017 sólo el 16% de las contrataciones se hizo mediante licitaciones públicas, mientras que el 71% se adjudicó de manera directa. En 2018 las cosas fueron muy similares: el 64% de las contrataciones fueron asignaciones directas.
El sello de la última administración fue la entrega de recursos directamente a los contratistas elegidos por ellos, con las conocidas consecuencias en términos de corrupción. La compra de las pipas del presidente hace agua por todos lados y, en lugar de darnos certezas de un cambio verdadero, al menos en el uso de los recursos públicos, levanta demasiadas sospechas. Una administración que quiera hacer las cosas diferentes no debería mantenerse al margen de la ley y, en particular si quiere combatir a la corrupción, debería ser completamente transparente en la forma y métodos que rigen su toma de decisiones sobre el uso de los recursos públicos.
Ninguna de estas dudas estaría en el aire si el gobierno simplemente hubiera licitado las pipas, pero lo único que sabemos es que dicen no tener problemas de conciencia ni ser corruptos, lo que, aparentemente, les permite hacer las cosas sin apego a la ley. Y esta forma de actuar parece seguir permeando en otras decisiones: la construcción de la refinería de Dos Bocas; la asignación a Banco Azteca de los contratos para operar las tarjetas de programas sociales; los nuevos contratos petroleros que se están otorgando directamente y, aparentemente, un etcétera que se alargará con el tiempo. Como decía nuestro divo de Juárez: ¿pero qué necesidad, para qué tanto problema? No hay como la libertad de licitar, así sin penas.
Leonardo Núñez González. Investigador de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad
