¿Por qué organizaciones ajenas al gobierno son quienes están trabajando para asegurar la transparencia, si se supone que ésta ha sido garantizada en los últimos años? ¿Qué no la aprobación de leyes recientes —la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP), su contraparte federal (LFTAIP) y el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA)— iban asegurar, de una vez por todas, ¿la transparencia? ¿Acaso no estamos en la era de la transparencia y del derecho al acceso a la información?
La idea de transparencia ha ido adquiriendo cada vez más relevancia dentro de la administración pública a raíz de las crisis de legitimidad de los gobiernos, a inicios de la década de 1990, y se ha convertido en una aspiración de los gobiernos democráticos.[1] Aún con definiciones dispersas, se asume a la transparencia como un efecto de la apertura gubernamental que impulsa la rendición de cuentas, el acceso a la información pública y la participación ciudadana. Es entendida también como un elemento que ayudará a los gobiernos a ser responsables, legítimos y efectivos e impulsa la formación de una ciudadanía más involucrada e informada.[2]
En México, dicha aspiración se materializó en 2002 en un sentido administrativo a través de la promulgación de leyes y decretos constitucionales que han tenido como objeto garantizar el acceso a la información gubernamental.[3] Bajo el interés de crear una plataforma institucional que convierta los datos del gobierno en datos abiertos, conocido como gobierno abierto, se han creado diferentes portales digitales que contienen información pública y que le ofrecen a la ciudadanía un medio personalizado para solicitar información.[4]
Sin embargo, a esta dinámica de apertura le ha faltado sustancia. La transparencia, hoy en día, se entiende como un flujo de información unidireccional en el que el gobierno controla la información que se genera y ofrece herramientas alejadas del contexto social.[5] Este monopolio del Estado ofrece información incompleta, poco clara y desorganizada que impide un involucramiento genuino de la ciudadanía tanto en la oferta como en la demanda de información. En otras palabras: la oferta de información del gobierno es funcional, pero atiende al llamado de transparentar como un mero requisito administrativo y no como un valor democrático intrínseco del servicio público. En tanto, la demanda de información gubernamental existe, pero sólo como un ejercicio esporádico que no se traduce necesariamente en mayor participación ciudadana.
Las discusiones para aprobar este nuevo marco legal y sus resultados son evidencia de la operacionalización que el gobierno hace de la idea de transparencia. Durante los debates en ambas cámaras del Congreso de la Unión, se invocó dicha palabra por parte de las y los legisladores un promedio de 193 veces (ver Tabla 1). Al momento de pronunciarla, las y los legisladores expresaban que “la transparencia” era una “exigencia ciudadana”, “un derecho de la ciudadanía”, “un mecanismo de participación” y “un valor democrático”.[6] Incluso, llegaron a mencionar que ésta no solo consistía en ofrecer datos abiertos, sino que era necesario dar las razones de las decisiones y que para hablar de ella era necesario discutir sobre participación ciudadana.[7]
Tabla 1. Cantidad de veces que se pronunció la palabra “transparencia”
| Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP) | Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LFTAIP) | |
| En las iniciativas de ley | 108 | 18 |
| En los debates de la Cámara de Diputados | 146 | 152 |
| En los debates de la Cámara de Senadores | 301 | 173 |
Fuente: Iniciativas de ley de la LGTAIP y LFTAIP; Diarios de debates de la Cámara de Diputados del 16 de abril de 2015 y 19 de abril de 2016; Diario de debates de la Cámara de Senadores del 5 de mayo y 19 de noviembre de 2015.[8]
Las leyes aprobadas incluyen una sección de gobierno abierto e indican que uno de los objetivos es promover la participación ciudadana y la cultura de la transparencia.[9] A pesar de las cualidades que las y los legisladores le asignaron a “la transparencia”, éstas no se vieron reflejadas en la LGTAIP ni en la LFTAIP. Dichas normas sólo consideran a la transparencia como un proceso unilateral para la apertura, casi exclusiva, de datos administrativos. Tal como mencionamos en párrafos anteriores, el gobierno se limitó a legislar para ofrecer datos abiertos en plataformas digitales, ignorando de esta manera mecanismos que garanticen un uso activo de la información por parte de la ciudadanía.
Este resultado del proceso legislativo demuestra que el uso de la palabra “transparencia” por las y los legisladores era una herramienta retórica a la moda para calmar a las audiencias. Su uso no significó una “conquista de la sociedad civil”,[10] sino una simple intención llamativa y superficial. Así, la transparencia se volvió un concepto vacío que reflejaba una tendencia del gobierno insuficiente para alcanzar el nivel de apertura gubernamental y participación ciudadana que se demandaba.[11] Lo anterior demuestra que tenemos buenas intenciones, pero con pocas reacciones.
Nos separamos de esta transparencia superficial y consideramos necesario repensar una definición de transparencia que permita transitar de una herramienta retórica a un concepto que realmente genere cambios en la relación entre gobernantes y gobernados. Dicho esto, no pretendemos descartar a la transparencia como un mecanismo que puede mejorar la calidad democrática a través de la apertura de información, sino que proponemos una transparencia conjunta y más difusiva que pueda generar cambios sustanciales en términos de rendición de cuentas y, posteriormente, en participación ciudadana. De este modo, reconocemos, al igual que Guillermo Cejudo, Mauricio Merino y Roberto Sandoval, que la transparencia debe de ser un mecanismo de gobierno abierto que consista en un flujo de información dinámico entre autoridades y ciudadanos que sea claro, completo, disponible y organizado, y que persiga asegurar la participación ciudadana.[12]
El tipo de transparencia que defendemos es uno que impulse colaboración ciudadana en la difusión y manejo de datos más claros y, eventualmente, en la coproducción de estos. Un ejemplo que ilustra esta definición es el caso de YouTube, sitio que a través del diseño de su plataforma permite la participación de sus usuarios viendo videos, pero también generando contenidos. Sin embargo, no podemos hablar de una coproducción si primero no aseguramos los criterios básicos de una transparencia ciudadana. En este sentido, ofrecemos una propuesta incremental que inicie institucionalizando este modelo de transparencia y que permita en el futuro una participación de ciudadanos, en la cual ellos coproduzcan contenido y compartan sus experiencias como usuarios.
Es posible iniciar este modelo a través de un Índice Nacional de Transparencia, realizado anualmente por parte del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), que otorgue calificaciones al desempeño de transparencia de la federación, los estados y los municipios. Proponemos este Índice inspirándonos en diversos esfuerzos, a nivel nacional e internacional, para medir la transparencia de las instituciones gubernamentales, como lo son:
- En el caso de México, la Métrica de Gobierno Abierto del CIDE y el Modelo de Medición de la Transparencia en línea del INAP.[13]
- En el caso de Puerto Rico, el Índice Municipal de Salud Fiscal de la organización civil ABRE Puerto Rico.[14]
- En el caso de Colombia, los Índices de Transparencia de las Entidades Públicas del capítulo colombiano de Transparency International.[15]
- A nivel mundial, el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparency International.[16]
A partir de los anteriores casos, proponemos que este Índice Nacional de Transparencia calcule el grado de transparencia ciudadana que tienen los niveles de gobierno a través de tres categorías de indicadores:
- Disponibilidad de información,
- Institucionalidad; y
- Percepción de la transparencia.
La primera categoría consistiría en indicadores sobre el grado de visibilidad, acceso, completitud y organización de la información pública que se ofrece a los ciudadanos, así como lo relativo al sistema de portales digitales. El segundo recopilaría indicadores de la calidad de los mecanismos de control y vigilancia; la planeación de trabajo, y el desempeño fiscal y de recursos humanos de las administraciones. El último grupo consistiría en indicadores sobre percepción de prácticas de transparencia y corrupción en los gobiernos por parte de los ciudadanos y de los propios funcionarios que desempeñan labores dentro de estos.
Para que el Índice Nacional de Transparencia sea una realidad, proponemos que éste sea institucionalizado desde el Congreso de la Unión. En detalle, esto se lograría a través de una reforma a la LFTAIP para darle al INAI la obligación de realizar y emitir la medición anual del Índice para la federación y para cada estado y municipio de la república. Este proyecto de reforma tendría que solicitar la modificación al art. 21, que dicta las atribuciones del instituto, y al art. 24, que establece la obligación de rendir anualmente un reporte de trabajo.[17] Así, se propondrá que, al unísono con el anterior informe anual, se presente al Congreso los resultados que obtuvo cada nivel de gobierno en el Índice. También se le obligaría al instituto a publicar dichos resultados en su portal digital y a enviarlos a todos aquellos medios de comunicación —públicos y privados— registrados ante el Instituto Federal de Telecomunicaciones para su difusión masiva y constante.
El valor agregado de nuestro Índice se refleja en tres ventajas. Primero, permite la agrupación de varios elementos que, por su naturaleza, resultan imprescindibles para el proceso democrático. Segundo, buscamos que el Índice tenga una difusión más amplia y continúa entre la sociedad. En consecuencia, crearíamos una herramienta que sería consultada de forma habitual tanto por funcionarios como por ciudadanos en los procesos de toma de decisiones, tales como asignaciones de presupuesto y elecciones populares. Tercero, esta propuesta es un intento para que sea el Estado, en lugar de organizaciones no gubernamentales, quien asuma finalmente la responsabilidad de evaluar el desempeño cada nivel de gobierno. Derivado de la adjudicación de dicha tarea, esta práctica de medición sería continúa sin importar la administración en turno y sus intereses. Con ello, estaríamos dejando atrás a aquella transparencia limitada y la estaríamos convirtiendo en una transparencia más completa, clara, confiable y de acceso sencillo.
Reconocemos que la tarea de transparentar no es sencilla, pero hoy más que nunca es importante. Dado que ésta es la carta de presentación de la legislatura pasada y uno de los temas más importantes para la actual administración federal, importa ser realistas sobre cuáles son las verdaderas posibilidades de que su discurso sobre transparencia no sea una intención más sin reacción. Así pues, proponemos este Índice como un primer paso para transitar a un modelo ciudadano que regenere los flujos de información. Aunque la transparencia había estado condenada a ser un discurso vacío, hay espacio para el cambio. Una propuesta transparente sí es posible.
Gerardo Contreras y Liza Fernanda Román son estudiantes de la licenciatura en Políticas Públicas del CIDE.
[1] Rodrigo Sandoval Almazán, La larga marcha del Gobierno Abierto. Teoría, medición y futuro (México: INAP, 2013), p. 19.
[2] Sandoval Almazán, La larga marcha del Gobierno Abierto, p. 22; María Fernanda Somuano, “La participación ciudadana en la gestión pública en México: Evolución y desafíos”, en Trayectorias de las reformas administrativas en México: legados y conexiones, eds. M. del C. Pardo y G. Cejudo (México: Colegio de México, 2016), 407-435.
[3] Somuano, “La participación ciudadana en la gestión pública en México”, 418-428.
[4] Sandoval Almazán, La larga marcha del Gobierno Abierto; Guillermo Cejudo, Sergio López Ayllón y Alejandra Ríos, “Introducción”, en La política de transparencia en México, eds. G. Cejudo, S. López Ayllón y A. Ríos (México: CIDE, 2012), 18.
[5] Véase la discusión sobre modelos de flujo de información en Sandoval Almazán, “Modelo para el Gobierno Abierto”, en La larga marcha del Gobierno Abierto.
[6] Cámara de Diputados, Diario de los debates del Segundo Periodo Ordinario del Primer Año de ejercicio de la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, 19 de abril de 2016, disponible en http://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/63/1er/2P/Ord/abr/01L63A1P224.html; Cámara de Diputados, Diario de debates del Segundo Periodo Ordinario del Tercer Año de ejercicio de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, 16 de abril de 2015, disponible en http://cronica.diputados.gob.mx/DDebates/62/3er/2P/Ord/abr/01L62A3P223.html; Cámara de Senadores, Diario de debates del Primer Periodo Ordinario del Primer Año de ejercicio de la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, 19 de noviembre de 2015; Cámara de Senadores, Diario de debates del Segundo Periodo Ordinario del Tercer Año de ejercicio de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, 18 de marzo de 2015.
[7] Cámara de Diputados, Diario de los debates del Segundo Periodo Ordinario del Primer Año de ejercicio de la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, 19 de abril de 2016.
[8] Además del material anteriormente citado (Cámara de Diputados, Diario de los debates del16 de abril de 2015 y 19 de abril de 2016; Cámara de Senadores, Diario de debates del 18 de marzo y19 de noviembre de 2015), se analizaron las Iniciativa con proyecto de decreto por el que se abroga Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental y se expide la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública e Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
[9] Arts. 2 y 59 de la LGTAIP y arts. 2, 66 y 67 de la LGTAIP.
[10] Esta frase fue mencionada por el diputado Fernando Belaunzarán Méndez durante su intervención. Véase en Cámara de Diputados, Diario de debates del Segundo Periodo Ordinario del Tercer Año de ejercicio de la LXII Legislatura del Congreso de la Unión, 16 de abril de 2015.
[11] La discusión de la “transparencia” como tendencia y herramienta retórica ha sido poco estudiada. Véase, para un ejemplo de esto, en David E. Pozen, “Transparency’s Ideological Drift”, The Yale Law Journal 128, no. 1 (Oct. 2018): 100-165.
[12] Sandoval Almazán, La larga marcha del Gobierno Abierto, pp. 54-55; Guillermo Cejudo et al., “Introducción”, p. 18; Mauricio Merino, “La transparencia como política pública”, en Más allá del acceso a la información: transparencia, rendición de cuentas y Estado de Derecho, eds. J. Ackerman (México: Siglo XXI, 2008), 240-262.
[13] CIDE, Métrica de Gobierno Abierto 2017. Reporte de Resultados 2017 (México: CIDE-INAI, 2017), disponible en https://www.rendiciondecuentas.org.mx/wp-content/uploads/2017/03/ReportedeResultadosMetricafeb17.pdf; Sandoval Almazán, La larga marcha del Gobierno Abierto.
[14] ABRE Puerto Rico. Índice Municipal de Salud Fiscal. Sobre el éxito de este caso véase en Colegio de CPA, “Colegio de CPA de Puerto Rico – Crean Nuevo Índice Municipal de Salud Fiscal de Puerto Rico”, disponible en http://www.colegiocpa.com/index.php?node=13343; y Fernando A. Collazo, “Municipios reciben nota por transparencia gubernamental”, Radio Isla 1320 AM (blog), 30 de mayo de 2016, disponible en http://www.radioisla1320.com/municipios-reciben-nota-por-transparencia-gubernamental/
[15] Corporación Transparencia por Colombia. Índice de Transparencia de Entidades Públicas.
[16] Transparency International, Corruption Perceptions Index 2017, disponible en https://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2017
[17] Arts. 21 y 24 de la LFTAIP.
