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Análisis de la Reforma al Poder Judicial de la Federación

El miércoles 12 de febrero, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), Arturo Zaldívar, presentó una propuesta de reforma al Poder Judicial de la Federación. El presidente de la República Andrés Manuel López Obrador se comprometió a firmar el documento y presentarlo a título propio ante el Congreso de la Unión para que se apruebe lo antes posible.

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A continuación, presentamos un recuento de los puntos más importantes de la propuesta, separando I) aquellos que consideramos adecuados y necesarios para el fortalecimiento de las instituciones del Poder Judicial Federal, II) los que consideramos preocupantes y que deben ser analizados con mayor detalle en el Congreso de la Unión.

Puntos que fortalecen al Poder Judicial de la Federación y la impartición de justicia

  • Se legitima a órganos constitucionales locales para promover controversias constitucionales

La propuesta prevé otorgarle a los organismos constitucionales autónomos de las entidades federativas la facultad de promover controversias constitucionales. Con esto, se logra un avance hacia la realización de una verdadera división de poderes a nivel local, permitiendo que las autoridades locales en materia de transparencia, acceso a la información y defensa de derechos humanos, entre otras, defiendan sus atribuciones ante invasiones de distintas autoridades.

Además, se incluye expresamente en el texto constitucional que podrán impugnarse las omisiones de una autoridad mediante una controversia constitucional, lo cual permitirá que se obligue a autoridades, a través de esta vía, obligue a cumplir obligaciones.

  • Mejoramiento de las declaratorias generales de inconstitucionalidad y de nuestro sistema de precedentes

La SCJN podrá emitir “declaratorias generales de inconstitucionalidad” —a través de las cuales invalide leyes, reglamentos u otras normas generales que violen nuestra Constitución— desde el primer caso que resuelva (y no hasta el quinto), por mayoría de 8 votos, en contra de normas generales. Así, se acelera la expulsión de normas consideradas inconstitucionales de nuestro sistema jurídico.

Además, todas las decisiones tomadas por mayoría de votos en la SCJN se convertirán en criterios judiciales obligatorios (jurisprudencia) para todos los jueces y magistrados, por lo que ya no se necesitarán 5 decisiones continuas en el mismo sentido para que esto se logre, sino solo una.

Por otro lado, se cambian las “contradicciones de tesis” por las “contradicciones de criterio”, reconociendo que conflicto se da entre los criterios que sostienen diferentes sentencias, independientemente de las tesis (extractos) que se publiquen. Así, los argumentos y las razones plasmadas en cada sentencia serán obligatorios para juzgadores inferiores, lo cual permite el desarrollo de una tradición jurídica que vaya más allá de las fórmulas abstractas que se fijan hoy en día en las tesis y que muchas veces son aplicadas fuera de contexto.

  • Tribunales Colegiados de Apelación en sustitución de los Tribunales Unitarios de Circuito

Se propone cambiar la integración y denominación de los Tribunales Unitarios de Circuito, los cuales se conforman por una sola Magistrada o Magistrado, por la de Tribunales Colegiados de Apelación, los cuales se conformarán por tres juzgadores.

Esto ayudará a que, al resolver un asunto, sean tres personas quienes analicen el caso, y, a través del diálogo, lleguen a una mejor solución que brinde mayor seguridad y certeza jurídica de que se resolvió conforme a Derecho, logrando una mejor impartición de justicia en asuntos de segunda instancia en juicios federales civiles o penales.

  • Plenos Regionales en sustitución de los Plenos de Circuito

Se eliminan los Plenos de Circuito, que actualmente están conformados por Magistrados adscritos a los Tribunales Colegiados de Circuito y se crean los Plenos Regionales, los cuales estarán conformados por Magistrados adscritos a varios circuitos, con el fin de ampliar la competencia territorial y lograr un solo criterio obligatorio para una misma región.

Se propone que sean tres los Magistrados que conformen los Plenos Regionales y que duren en sus cargos tres años pudiendo ser designados para un nuevo periodo.

Los Plenos Regionales podrán resolver las contradicciones de criterios que existan entre los Tribunales Colegiados de Circuito adscritos a una región y podrán resolver todos los conflictos competenciales entre órganos jurisdiccionales en nuestro país.

La propuesta ayudará a unificar criterios, que actualmente pueden ser diferentes en los 32 Circuitos (uno por cada Estado) en los que se divide nuestro país. Al agrupar los circuitos en Plenos Regionales, se logrará unificar más rápido los criterios que emiten los Tribunales Colegiados de Circuito, en caso de que sean contradictorios entre sí.

  • Defensoría pública

Se agrega la materia de amparo familiar, además de penal y laboral, entre aquellas en las que se asegurarán defensores públicos gratuitos para las personas.

La Ley Federal de Defensoría Pública propone que el Consejo pueda determinar otras materias en que se pueda brindar asesoría jurídica o defensoría pública.

Consideramos que para asegurar un verdadero acceso a la justicia a todas las personas, sería mejor que se amplíe la defensoría jurídica a otras materias, como civil y administrativa, ya que muchas personas tienen problemas para proteger su patrimonio o para defenderse de las autoridades.

  • Perspectiva de género, acoso sexual y hostigamiento

Se agregó la paridad de género como uno de los principios rectores de la carrera judicial. Dicho criterio podrá ser utilizado como regla de desempate entre funcionarias y funcionarios que compitan por un mismo puesto. Además, tenderá a consolidar, de manera progresiva y gradual, una composición igualitaria entre hombres y mujeres en las distintas etapas y procesos que comprende la carrera judicial.

Se impone a los funcionarios judiciales la obligación de comportarse conforme a la normativa de paridad de género y fomentar espacios laborales libres de violencia y discriminación. Sin embargo, no se establece responsabilidad administrativa o sanción alguna para los funcionarios judiciales que incumplan esta obligación.

Se propone agilizar y facilitar las sanciones administrativas por acoso y hostigamiento sexual, al eliminar el requisito de que el acoso “atente contra la dignidad” de la víctima. Ese requisito era revictimizante en muchos casos y contrario a los parámetros de procedimientos con perspectiva de género, además de que fomentaba la impunidad de los violentadores.

  • Combate al nepotismo

La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación prevé expresamente la responsabilidad administrativa de aquellos servidores públicos que cometan actos de nepotismo y nombramientos cruzados. Esto ya se encontraba previsto en la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA).

Las y los aspirantes estarán obligados a declarar todas sus relaciones familiares antes de entrar ser funcionarios en el Poder Judicial de la Federación (PJF), lo cual ayuda a prevenir que suceda esta clase de conductas o que se sancionen más fácilmente en caso de ser descubiertas. Adicionalmente a lo previsto en la LGRA, ahora se propone sancionar la práctica de nombramientos cruzados que es común en los órganos jurisdiccionales del PJF.

  • Ingreso y promoción de funcionarios judiciales

Se propone publicitar y transparentar todos los concursos de oposición para ocupar cargos de carrera judicial. Podrán aplicar a los concursos los funcionarios judiciales del rango inferior al que se esté concursando. Esto permitirá disminuir las prácticas de nepotismo o influyentísimo que se utilizan para obtener cargos en el PJF.

Además, la permanencia de los servidores públicos dentro de la carrera judicial dependerá de evaluaciones periódicas de desempeño.

Sin embargo, los concursos serán cerrados: sólo podrán competir por puestos superiores a oficial quienes ya tengan un nombramiento en el PJF. Así, se excluye a personas de otros ámbitos, como académicos, activistas sociales o abogados privados que aumentarían el número de competidores y la variedad de perfiles que ocupan los puestos.

  • Registro de Servidores Públicos y Particulares Sancionados

Los servidores públicos y particulares sancionados administrativamente se agregarán al Registro de Servidores Públicos y Particulares Sancionados, transparentando el resultado de los procedimientos administrativos sancionadores dentro del PJF.

Se establece como requisito para la ratificación de jueces y magistrados que no hubieren sido sancionados por falta grave, tener una evaluación satisfactoria y por lo menos 6 años en el cargo.

Un tema fundamental que, desde nuestro punto de vista, debió haberse recogido por esta propuesta de reforma es la transparencia de las sentencias emitidas por el Poder Judicial de la Federación. Si bien existen actualmente esfuerzos legislativos para transparentar la práctica judicial al 100%, es necesario que dentro del esquema de responsabilidades planteado se establezcan sanciones ejemplares a los organismos o personas pertenecientes al PFJ que se abstengan de cumplir con dicha obligación.

  • Contralorías del Poder Judicial de la Federación

Se prevé que estos órganos se encarguen de sancionar los hechos de corrupción cometidos dentro del PJF y buscarán prevenir y sancionar la comisión de hechos de corrupción mediante la vigilancia de la declaración patrimonial de los servidores públicos y su declaración de conflicto de interés.

  • Conflictos laborales

La reforma prevé eliminar la Comisión Sustanciadora Única que resolvía uninstancialmente los conflictos laborales surgidos entre los titulares de los órganos judiciales (jueces y magistrados) y los trabajadores del Poder Judicial, para que en su lugar se permita sustanciar tales procedimientos en dos instancias: la Comisión de Conflictos Laborales del Poder Judicial de la Federación (primera instancia) y el Consejo de la Judicatura Federal o la Suprema Corte de Justicia de la Nación (segunda instancia), según su competencia.

En la Comisión de Conflictos Laborales del Poder Judicial de la Federación se da participación al Sindicato de Trabajadores de dicho poder, al permitir que nombren a uno de sus tres integrantes, mejorando la justicia laboral.

  • Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación

Se prevé una nueva ley especial que regula la carrera judicial, separando de la actual Ley Orgánica de la Federación todo lo relacionado con dicha materia. La nueva Ley regulará todo lo relacionado al régimen de ingreso, promoción, desarrollo profesional, evaluación del desempeño, permanencia, estímulos y separación de los funcionarios judiciales. Es un importante paso para crear un servicio profesional de carrera realmente meritocrático.

Para obtener un nombramiento o ascender, los aspirantes deberán pasar por un proceso de profesionalización y acreditar exámenes de ingreso y ascenso. Los criterios para ingresar como oficial judicial se profesionalizan, pues ya se requerirá la licenciatura de Derecho y la aprobación del examen de ingreso.

  • Nuevas categorías de la carrera judicial

Se prevén dos nuevos escalafones dentro de la carrera judicial: el oficial judicial como primer nivel para el servicio de carrera, y el secretario proyectista de juzgado y de tribunal, que se encargará de la elaboración de proyectos de resoluciones.

Los aspirantes para dichos cargos deben pasar por un proceso de profesionalización y acreditar exámenes de ingreso y ascenso. Los criterios para ingresar como oficial judicial se profesionalizan, pues ya se requerirá la licenciatura de Derecho y la aprobación del examen de ingreso.

  • Escuela de Formación Judicial

Se prevé la creación de la Escuela de Formación Judicial (hoy Instituto de la Judicatura Federal) que se encargará de la formación y capacitación de los integrantes de la carrera judicial, así como del concurso de oposición para su ingreso y ascenso dentro del mismo.

Puntos que debilitan al Poder Judicial de la Federación y la impartición de justicia

  • Falta de participación del Poder Judicial y la sociedad en general en la elaboración de la propuesta

A pesar de que la propuesta ha sido anunciada como una “reforma del Poder Judicial para el Poder Judicial”, el presidente de la SCJN manifestó que la iniciativa fue elaborada exclusivamente por la presidencia de la Suprema Corte y sus colaboradores. En ella, no participaron los otros 10 ministros de la SCJN, ni otros miembros del PJF.

Consideramos que el proceso legislativo debería involucrar a las y los jueces, magistrados y demás funcionarios que serán afectados por la reforma, así como a grupos vulnerables, colectivos ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil, académicos, profesionistas y colegios de abogados. La reforma, además de ser para el Poder Judicial, debe involucrar efectivamente a sus integrantes. Además, debe tomar en consideración a sus últimos beneficiarios: las personas que buscan la protección de sus derechos humanos.

En principio y a final de cuentas, el Poder Judicial es de y para todas y todos los mexicanos, no solamente para sus miembros.

  • Designación de órganos jurisdiccionales para resolver casos vinculados a violaciones graves de derechos humanos y con alto impacto social

El CJF podrá elegir qué jueces o tribunales se encargarán de resolver casos i) vinculados a violaciones graves de derechos humanos, o ii) que tengan un impacto social relevante, sin que sean aplicables las reglas de turno y competencia judicial que permiten elegir aleatoriamente a juzgadores competentes.

Esta nueva facultad es preocupante, ya que podría utilizarse para que el Consejo de la Judicatura elija a juzgadores parciales o “a modo en casos muy politizados o, simple y sencillamente, para desfavorecer a una de las partes. Además, se presta para que la Corte evite casos polémicos, y que sean simples jueces o magistrados quienes asuman las críticas y los costos políticos correspondientes.

No se justifica la designación de juzgadores para la resolución de determinados casos, pues en principio todas y todos los jueces y magistrados cuentan con la misma calidad profesional y ética para desempeñar el cargo al haber acreditado sus capacidades en los mismos concursos de oposición. La imparcialidad e independencia se pierden en el momento en que quien te designó (Consejo de la Judicatura Federal) es quien te apunta para resolver determinado caso de relevancia nacional.

Sería mejor que sólo la Suprema Corte pudiera atraer estos asuntos, para que sea nuestro Máximo Tribunal el que resuelva los asuntos más importantes del país: aquellos que tratan sobre violaciones graves de derechos humanos o casos de amplio impacto social.

  • Reducción de casos en que las autoridades pueden combatir la invasión de sus competencias

La controversia constitucional (CC) es el medio de defensa que tienen algunas autoridades —el Congreso de la Unión, los congresos locales, el presidente de la República, los Gobernadores o Jefe de Gobierno de las Entidades Federativas, los órganos constitucionales autónomos (OCAs) federales y, ahora, también los locales— para defender sus competencias cuando otra autoridad las invade.

La propuesta prevé que sólo pueda usarse la CC en casos de violaciones directas a la Constitución. En otras palabras, la CC ya no podrá usarse en casos de violaciones indirectas a nuestra Constitución, es decir, de violaciones a las leyes en general. Así, las autoridades ya no podrán impugnar la invasión de sus facultades que fueron otorgadas por una ley general o nacional, entre otros casos; sólo podrían hacerlo cuando dichas facultades hayan sido otorgadas directamente por la Constitución.

A pesar de que esto busca disminuir la carga de trabajo de la Suprema Corte, deja sin protección, en algunos casos, a aquellas autoridades cuyas competencias son invadidas.

  • Eliminación del recurso de reclamación en el amparo directo en revisión

El presidente de la Suprema Corte es el primero en resolver si el máximo tribunal atrae o no un amparo directo en revisión. La propuesta de reforma prevé eliminar el recurso de reclamación en contra de dicha determinación presidencial.

Así, dependerá exclusivamente de la voluntad del presidente de la Corte si ésta debe o no conocer de un amparo directo en revisión. Se elimina un recurso que tenían los ciudadanos para hacer frente a decisiones tomadas individualmente por parte del presidente de la Corte, que antes podían ser revisadas por el Pleno o las Salas de la SCJN, según fuere el caso.

Con dicha propuesta se busca disminuir la excesiva carga de trabajo del Pleno y las Salas de la SCJN pero ello no justifica la privación del derecho fundamental a un recurso efectivo en contra de las determinaciones de trámite del presidente de la Corte. De aprobarse en sus términos la propuesta, el presidente de la Suprema Corte tendría la decisión inapelable de determinar qué amparos directos en revisión conoce o no el Alto Tribunal.