En campaña, el hoy presidente habló de moralizar la vida pública por medio del combate a la corrupción “de arriba hacia abajo”; con esto, anunció que se iniciaría la Cuarta Transformación de la vida pública. Sin embargo, lo que parecía ser una revolución popular es más una institucional, consecuencia de un realineamiento de élites.
Mucho se ha hablado acerca de la destrucción institucional que ha emprendido el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, como también de la captura institucional que busca realizar a través de diversos nombramientos y tácticas intimidatorias como los golpes mediáticos y la reducción presupuestal. Sin embargo, poco se ha hecho para verlas como un conjunto y para definir lo que se destruye o captura: la institución.
En el presente texto, a casi tres años del inicio del mandato de López Obrador,[1] analizaré cómo se han rediseñado instituciones y capturado otras con el propósito de revertir las decisiones políticas que toman diversos órganos autónomos y poderes constituidos hacia la figura del presidente.
Las instituciones son todos aquellos elementos culturales, jurídicos y políticos de una sociedad que permiten que ésta se mantenga coherente y estable; son diseñadas para perdurar, transmitirse de una generación a otra, resistir cambios violentos y guiar el comportamiento de quienes las conforman.[2] El Estado mexicano es una institución que aglomera una serie de instituciones menores, regidas todas por un marco constitucional que ha permanecido desde 1917, sujeto a diversos cambios graduales y constantes por las élites dominantes. Esta institución busca —al menos en teoría— que quienes participen en el juego político se atengan a las reglas democráticas y al respeto a las leyes.
Hablamos de captura institucional cuando un grupo político logra hacerse de puestos claves en una institución, sea nombrando a titulares abiertamente afines o influyendo por medio de intimidación, negociación presupuestal u otros medios. Nos referimos a diseño institucional cuando cambiamos la forma o concepto de una institución, ya sea un diseño normativo (reglas y procedimientos)[3] o un diseño cultural (valores y concepciones del mundo)[4]; esto puede implicar la creación de algo nuevo o el cambio parcial o total de algo existente.
Ahora bien, una de mis premisas es que la lógica del diseño institucional, y de los intentos de captura que ha realizado el gobierno actual, se inspira en el dominio del PRI sobre el sistema político mexicano. Se busca regresar a un Estado fuerte —no tanto en lo económico, sino en lo político— donde el presidente estaba al frente tanto del Estado como del partido gobernante: toda cuestión relevante orbitaba en torno a su persona. Lo anterior implica una visión de gobierno como facultad de mando, no como servicio público.
Rediseño de la Administración Pública Federal
Existen dos tendencias discernibles que operan como un conjunto en el rediseño que el presidente ha hecho en la Administración Pública Federal. Por un lado, se ha privilegiado la lealtad política sobre la capacidad de acción y se rediseñó su estructura para que sea más afín a un partido político. Por el otro, se ha dado cabida a las Fuerzas Armadas en funciones propias de la Administración Pública, considerando también que sus actividades de seguridad pública se han consolidado.
El rediseño que Andrés Manuel López Obrador ha efectuado a la Administración Pública Federal es fiel a su estilo político y a su trayectoria: además de haber sido jefe de Gobierno de la Ciudad de México, fue dirigente partidista. Es posible señalar cuatro medidas implementadas durante este gobierno que apuntan hacia un mayor control político del aparato administrativo federal: la composición del personal, la centralización de liderazgo, la flexibilidad en la disposición del gasto y el cumplimiento de objetivos.
Sobre la composición del personal, se buscó disminuir los emolumentos de toda la Administración por medio de la disminución del sueldo presidencial y la expedición de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos. Esta medida permitiría sustituir a quienes renunciaran con cuadros políticos provenientes del partido gobernante o, por lo menos, simpatizantes. La incorporación de la figura de los delegados de programas para el desarrollo —coloquialmente llamados superdelegados—buscó centralizar la implementación de planes, programas y acciones del gobierno federal en las entidades federativas, similar a la manera en la que los partidos centralizan la estructura con sus dirigencias estatales.
Por otra parte, el Plan Nacional de Desarrollo presentado por el presidente López Obrador no establece metas específicas ni indicadores de progreso. Adicionalmente, la aprobación de la Ley Federal de Austeridad Republicana y las reformas a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria permitió un mecanismo de redirección del gasto público para que todo subejercicio, disfrazado de ahorro, pudiera ser redirigido con base en un decreto del presidente de la República a los programas prioritarios del Plan, a pesar de que no están definidos. La misma Ley de Austeridad señala que los servidores públicos que hayan tenido acceso a información privilegiada no podrán trabajar en el sector privado por un periodo de diez años. Al cerrar las oportunidades laborales de los servidores públicos de alto grado, esta restricción crea una dependencia política al presidente.
Ante el énfasis en ejercer control político y una austeridad sin perspectiva, la capacidad de acción de la Administración Pública se ha deteriorado y las Fuerzas Armadas suplen las deficiencias burocráticas. Los militares son ahora responsables de proyectos de infraestructura clave para el gobierno[5] y se les ha otorgado la administración de algunos aeropuertos, puertos y aduanas; además de que actualmente están asignados en puestos importantes.[6]
El gobierno de Andrés Manuel López Obrador consolidó la militarización de la seguridad pública emprendida lentamente desde los años noventa[7] y potenciada en los sexenios de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto con sus políticas contra el tráfico de drogas. Esto se dio por medio de la reforma constitucional que dio lugar a la Guardia Nacional y el “Acuerdo por el que se dispone de la Fuerza Armada permanente para llevar a cabo tareas de seguridad pública de manera extraordinaria, regulada, fiscalizada, subordinada y complementaria” publicado el 11 de mayo de 2020 en el Diario Oficial de la Federación.
Rediseño del gabinete presidencial
Al ser el presidente más afín a la toma de decisiones políticas y al capital discursivo, el gabinete pareciera tener no sólo funciones administrativas, sino de contención política. Las Mañaneras, aunque defendidas como ejercicios de rendición de cuentas, son en realidad espacios de adoctrinamiento político en los que puede fijar la agenda política para el día y atacar a distintos sectores.[8] Desde este espacio, el presidente teje el discurso del día, controvierte, dirige[9] y tiene a la mano a su gabinete para reprochar errores cometidos, sin asumirlos como propios, y hacer que informen los temas que son relevantes; adicionalmente, el gabinete presidencial también busca contener problemas políticos para que no afecten al titular del Ejecutivo.
En el discurso, la Cuarta Transformación es cercana al decisionismo de Carl Schmitt, entendido no como voluntarismo, sino como la idea de que “el Estado es la fuente absoluta de toda decisión legal y moral en la vida política”.[10] En los hechos, se tiende al voluntarismo político: se busca consolidar a la figura presidencial como la dominante en el terreno político y moral, siendo también la que discursivamente fije la agenda y determine el actuar de otros órganos subordinados a su voluntad.
Roberto Mancilla Licenciado en Derecho por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey; maestro y doctor en Derecho por la Universidad de California en Berkeley.
[1]Esto es en parte una sistematización de diversas columnas que he publicado en Voces México y de mi experiencia como asesor legislativo en la bancada de Movimiento Ciudadano en el Senado de la República de 2018 a inicios de 2021. Agradezco mucho a Mariana Ruiz Montell la oportunidad que me ha ofrecido a lo largo de un año.
[2] Scott, W. Richard, Institutions and Organizations. Ideas and Interests, Sage Publications, 2008, p. 4.
[3] Douglass North entiende a las instituciones como limitaciones hechas por humanos para estructurar su comportamiento político, económico y social. Véase: North, Douglass, “Institutions” The Journal of Economic Perspectives, Vol. 5, No. 1 (Winter, 1991), p. 97.
[4] Fuller, Lon F., The principles of social order, 2a ed., Kenneth I. Winston ed., Hart Publishing, 2001, pp. 8, 9, 62.
[5]Monroy, Jorge, “AMLO: ejército construirá aeropuerto de Santa Lucía”, El Economista; Mungía, Aldo, “Sedena será encargada de tramos 6 y 7 del Tren Maya”, El Financiero; Arista, Lidia, “La Sedena va rezagada en la construcción de sucursales del Banco del Bienestar”, Expansión Política.
[6] Vázquez, Azucena, “Será un militar nuevo director de AFAC”, Reforma; Vitela, Natalia, “Dará militar orden a finanzas.-ISSSTE”, Reforma; Staff, “AMLO nombra a capitán de la Marina como gobernador de las Islas Marías”, Forbes.
[7] Rosado Pulido, Oscar Manuel, “Origen de la militarización de la seguridad pública en México: análisis histórico de la Acción de Inconstitucionalidad 1/96”, Centro de Estudios Constitucionales, Suprema Corte de Justicia de la Nación,
[8] Tan es así, que la Oficina de la Presidencia de la República ha reportado en su primer año más inexistencias de información en solicitudes de información que el primer año de las dos gestiones pasadas puestas juntas; véase: Arista, Lidia, “AMLO ofrece información en 72 hrs sin el INAI… pero hoy ‘batean’ transparencia”, Expansión Política,
[9] Para mayor abundamiento sobre esto, véase el informe realizado por Artículo 19.
[10] Negretto, Gabriel L., “¿Qué es el decisionismo? Reflexiones en torno a la doctrina política de Carl Schmitt”, Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, Vol 40, No 161 (1995).
