(Primera de dos partes)
La creación del Comité de Participación Ciudadana (CPC) del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) es una apuesta por ciudadanizar la toma de decisiones en el marco de la gobernanza anticorrupción en México. Ahí radica su fuerza, pero también su principal vulnerabilidad. Si no se entiende la apuesta que se está haciendo, se corre el riesgo de que su función al interior del SNA se desnaturalice y se convierta en algo distinto a lo que es: un órgano ciudadano con responsabilidades públicas de tipo institucional y social. Abordemos de inicio el significado y alcance de la gobernanza para tratar de entender después la importancia y el papel que el CPC, como entidad ciudadana, desempeña en el marco de la lucha contra la corrupción.
La gobernanza implica un cambio de paradigma en la forma tradicional de gobernar y, por tanto, en la manera en que se toman las decisiones. Alude a un proceso donde participa, además del gobierno, un conjunto de actores que provienen de distintos sectores (social, académico, privado), con diferentes grados de organización (pero organizados de algún modo), con el fin de establecer objetivos, reglas, políticas y formas de actuación en diversos campos de la vida social. De ahí que se admita la adjetivación del vocablo: se va desde la gobernanza simple y llana hasta la gobernanza de varios tipos: metropolitana, educativa, anticorrupción, entre otras.
La gobernanza tiene al menos dos dimensiones, una participativa y otra institucional. La primera resulta evidente desde el momento en que gobernar es un asunto que va más allá del gobierno e involucra a otros actores sociales, aunque con distintos grados de influencia en la toma de decisiones. Por su parte, la dimensión institucional es la que estructura, a través de reglas (no siempre formales), la manera en que los actores participan, o parafraseando a Luis Aguilar, las formas en que se coordinan con el objetivo último de producir acuerdos, políticas, leyes u otras instituciones.
En este sentido, la gobernanza anticorrupción plantea un escenario donde actores gubernamentales y de la sociedad civil colaboran, a partir de un conjunto de reglas, en la propuesta y elaboración de políticas destinadas a abatir la corrupción. Es justo en este contexto donde se puede ubicar la finalidad del CPC. De acuerdo con la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (Ley), el CPC tiene dos objetivos. Uno es coadyuvar a que el Comité Coordinador (CC) cumpla con sus funciones dentro del SNA, y el otro es fungir como la instancia de vinculación con las organizaciones sociales y académicas interesadas en las materias del SNA (artículo 15, Ley).
Al tener un doble mandato puede afirmarse que la naturaleza del CPC es híbrida. Por un lado, coadyuvar en el cumplimiento de las atribuciones del CC es una función de tipo institucional. Si bien es cierto que las políticas y recomendaciones que se requieren para establecer un verdadero régimen anticorrupción en México se deciden dentro del CC, también es cierto que el CPC es un proveedor de insumos de política pública y proyectos para la realización de estas actividades, además de presidir el propio Comité Coordinador. Y no solo eso. El artículo 21 de la Ley asigna al CPC varias atribuciones en materia de coordinación y articulación interinstitucional, intergubernamental y entre organizaciones sociales y grupos ciudadanos. No está de más recordar que estas tareas están en una ley que proviene de la Constitución. En este sentido, el CPC tiene una responsabilidad institucional.
Por otro lado, la relación que debe entablar el CPC con los organismos de la sociedad civil corresponde a una función de vinculación (como se menciona en la Ley), y por tanto de tipo social y participativa. Vincularse no consiste en establecer una mera relación de atención con distintos agentes interesados en una misma temática, ni un ejercicio de cortesías mutuas entre organismos involucrados en hacer avanzar sus agendas respectivas (cualesquiera que éstas sean). Por el contrario, para vincularse de manera efectiva se requiere un conjunto mínimo de objetivos comunes y sustantivos que sean buscados por las partes, un ir y venir constante entre lo que se acuerda y lo que se propone promover en otras instancias (de gobierno, organizacionales, sociales). Y todo ello sólo es posible a partir de un marco compartido de actuación y de participación. El CPC, como ente ciudadano al interior del SNA, es uno de los vehículos que procesa, acuerda y/o produce, de manera conjunta con los organismos de la sociedad civil, distintas propuestas de interés social y ciudadano para abatir la corrupción. En este sentido el CPC cuenta con una responsabilidad social.
El hilo conductor de estos dos tipos de responsabilidad—institucional y social—es la propuesta de políticas públicas bajo un enfoque de gobernanza. Y este papel del CPC como articulador de propuestas en distintos marcos de actuación le confiere una peculiaridad que se discute poco y que se encuentra ausente en muchos de los debates actuales sobre la gobernanza: su carácter eminentemente político. Porque el tono de cualquier colaboración, tanto al interior de un órgano colegiado como fuera de éste, puede ir desde el respeto cordial hasta la franca rispidez. Además del hecho de que los actores (sociales y de gobierno) que participan y colaboran en la discusión, propuesta y/o toma de decisiones sobre temas de política pública nunca son iguales: las asimetrías económicas, políticas e incluso simbólicas están a la orden del día. De modo que para hacer avanzar cualquier propuesta se debe recurrir a la política en el mejor de sus sentidos con el fin de llegar a acuerdos. Y todo ello sin olvidar que en materia de diseño institucional y toma de decisiones al interior del CC, el CPC cuenta solo con un voto mientras que las instituciones gubernamentales cuentan con seis (artículo 14, Ley).
Tampoco hay que dejar de lado que la vinculación social que realiza el CPC lo coloca en no pocas ocasiones en el mundo de las causas y las estrategias de los organismos de la sociedad civil, los cuales presentan una gran variación de agendas e intereses. Dichas estrategias son en buena medida institucionales, pero otras están más apegadas a la movilización, a la denuncia pública y a la acción colectiva. Ello no deja de generar tensiones—desde mi punto de vista positivas—tanto al interior del CPC como entre éste y otras instancias externas, sobre el papel del Comité y la forma de procesar distintos acontecimientos públicos y/o de coyuntura relacionados con presuntos hechos de corrupción.
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Alfonso Hernández Valdez. Doctor y maestro en ciencias políticas por la Universidad de Chicago. Profesor investigador del ITESO e integrante del Consejo de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción.
