¿Toleramos los ciudadanos la corrupción? Probablemente, “en lo absoluto” sería la respuesta inmediata de quienes han sido testigos de los grandes escándalos de corrupción política que han ocurrido en nuestro país en la última década; escándalos que han contribuido a que México, como bien sabemos, tenga el dudoso honor de formar parte de los países con mayores índices de percepción sobre corrupción. La respuesta, sin embargo, podría cambiar si, en lugar de enfocarnos en la “gran corrupción”, que implica multimillonarios desvíos de recursos y que involucra complejas redes de complicidad entre actores ubicados en las altas esferas de la política, la administración pública y las grandes empresas, nos enfocamos en la “pequeña corrupción”; es decir, esa que ocurre todos los días en la interacción entre los ciudadanos y las autoridades gubernamentales de rangos medio y bajo.[1]
El fenómeno se manifiesta de manera muy clara en la realización de trámites gubernamentales, como la expedición de permisos de construcción, la obtención de una licencia de manejo, la programación de citas médicas o el pago de servicios públicos. Estas interacciones entre el ciudadano y el gobierno tienden a ser frecuentes, desagradables y muchas veces poco fructíferas. Más aún, el contacto directo entre el servidor público y el ciudadano —como ocurre muchas veces en los trámites gubernamentales— puede dar lugar a actos de corrupción si el funcionario ejerce discrecionalmente sus funciones para obtener una ventaja personal indebida o si el ciudadano concluye el trámite sin cumplir con todos los requisitos necesarios a través del pago de un soborno. El sentido común sugiere que la ocurrencia de actos de corrupción debería agravar todavía más el malestar que los ciudadanos sufren al interactuar con las burocracias públicas. ¿Realmente es eso así?
¿Qué tanto incide la corrupción en los trámites?
Según datos de la Encuesta Nacional sobre Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) de 2017,[2] por cada 100 mil personas que acudieron personalmente a realizar alguno de los 22 trámites que se describen en el Cuadro 1, 14 mil 635 experimentó al menos un acto de corrupción. Esto implicó un costo global de 7,218 millones de pesos; en promedio, el costo por persona fue de 2,273 pesos.[3]
El Cuadro 1 también revela que los tres trámites con mayor incidencia de actos de corrupción en 2017 fueron, en primer lugar, el contacto de las personas con autoridades de seguridad pública (casi 60% de los usuarios), seguido por trámites de construcción y ante el Registro Público de la Propiedad —por ejemplo, obtener permisos de uso de suelo, de demolición o de construcción— (30% de los usuarios así lo reportó) y, en tercer lugar, los trámites ante el Ministerio Público (25.1% de usuarios).
Es de destacarse que los actos de corrupción se concentran en trámites bajo la responsabilidad de gobiernos subnacionales (es decir, estatales y municipales), mientras que aquellos de responsabilidad exclusivamente federal —por ejemplo, la expedición de pasaportes— son menos proclives a la corrupción.[4] Lo anterior puede obedecer a que muchos trámites federales se encuentran bastante estandarizados y, en muchos casos, se efectúan a través de medios impersonales (pagos bancarios o uso de portales electrónicos), lo que evita decisiones arbitrarias por parte de los servidores públicos.
Cuadro 1. Trámites gubernamentales con mayor incidencia de actos de corrupción en 2017
| Trámite | Orden de gobierno responsable | Porcentaje de usuarios que reportan algún acto de corrupción |
| Contacto con autoridades de seguridad pública | Estatal / Municipal | 59.5 |
| Trámites de construcción y ante el Registro Público de la Propiedad | Municipal | 30.7 |
| Trámites ante el Ministerio Público | Federal/Estatal | 25.1 |
| Trámites municipales | Municipal | 18.6 |
| Trámites en juzgados o tribunales | Federal/Estatal | 18.4 |
| Trámites vehiculares | Estatal | 17.8 |
| Trámites para abrir una empresa | Estatal | 17.0 |
| Servicios municipales | Municipal | 7.2 |
| Trámites del servicio de energía eléctrica | Federal | 5.8 |
| Pago de tenencia o impuesto vehicular | Estatal | 4.2 |
| Trámites en el registro civil | Municipal | 2.9 |
| Trámite del pasaporte | Federal | 2.4 |
| Trámites fiscales | Federal | 2.1 |
| Créditos de vivienda o programas sociales | Federal | 2.1 |
| Trámites de Educación Pública | Estatal | 2.0 |
| Pago ordinario del servicio de luz | Federal | 2.0 |
| Pago ordinario del servicio de agua potable | Municipal | 1.1 |
| Pago predial | Municipal | 0.6 |
| Atención médica de urgencia | Estatal | 0.5 |
| Llamadas de emergencia a la policía | Estatal / Municipal | 0.4 |
| Atención médica programada | Estatal | 0.2 |
Fuente: elaboración propia con base en datos de la ENCIG 2017.
¿Reprobamos realmente la corrupción?
Se ha vuelto un lugar común decir que los mexicanos perciben altos niveles de corrupción. Según datos de la ENCIG 2017, 56.7% de los encuestados señaló que la corrupción es el principal problema que enfrenta su entidad federativa, sólo por debajo de la inseguridad y la delincuencia (73.7%). Sin embargo, al preguntarles con qué frecuencia las personas creen que ocurren prácticas de corrupción en instituciones específicas, observamos un patrón interesante. Como es de esperarse, las instituciones públicas son consideradas como las más corruptas: destacan los partidos políticos (63.4%), los policías (61.8%) y el gobierno federal (59.5%), mientras que sectores sociales más cercanos al entorno habitual de los encuestados, por ejemplo los compañeros del trabajo, los vecinos y los familiares, obtienen tasas muy bajas (7% o menos). Esto sugiere que las personas conciben el fenómeno de la corrupción como un problema lejano a su entorno inmediato; en otras palabras, la corrupción es un evento que otros producen, nunca yo ni mis cercanos.
Es relativamente sencillo condenar la corrupción en lo abstracto, pero ¿en qué medida la desaprobamos en nuestra interacción cotidiana con las autoridades? Para responder esta interrogante, a partir de datos de la ENCIG 2015, estimé un sencillo modelo de regresión lineal cuya variable dependiente es la calificación otorgada (en una escala de 1 a 10) a cada uno de los trámites gubernamentales llevados a cabo de manera personal por quienes respondieron la encuesta. Introduje como variables potencialmente explicativas un conjunto de factores que razonablemente podemos suponer que afectarán, para bien o para mal, la calificación otorgada a cada trámite —por ejemplo, si el ciudadano enfrentó largas filas para realizarlo, si los requisitos estaban claramente establecidos, si tuvo que ir de una ventanilla a otra durante la gestión, si estuvo satisfecho tanto con el tiempo de realización como con el trato recibido por parte del personal, si obtuvo lo que buscaba, entre otros.
El principal asunto que me interesaba analizar es si la ocurrencia de algún acto de corrupción durante el trámite (es decir, cuando el informante reporta que algún servidor público le insinuó o generó las condiciones para que éste le proporcionara dinero, algún regalo o favor) afecta negativamente la calificación de cada trámite. En principio, podríamos suponer que los usuarios de los trámites burocráticos juzgarán un acto de corrupción como una experiencia negativa, por lo que disminuirán su calificación del trámite realizado bajo tales circunstancias. Sorprendentemente, la evidencia demuestra que esto no ocurre; es decir, que al ciudadano no parece importarle en lo absoluto que algún servidor público haya intentado cometer cohecho durante el proceso.[5]
La Figura 1 describe el resultado mencionado con mayor precisión, considerando los 12 trámites que la gente realiza con mayor frecuencia y centrándose únicamente en tres variables: si hubo corrupción, el grado en que el usuario quedó satisfecho con el tiempo de realización, y con el trato del personal.[6]
Tomemos como ejemplo a una persona que acude a un juzgado o tribunal para solventar algún conflicto legal de cualquier tipo, tal como se ilustra en la Figura 1. Si esa persona quedó satisfecha con el tiempo dedicado a dicho trámite, su calificación aumentará, en promedio, medio punto (barra naranja). Si, además, la persona quedó satisfecha con el trato recibido, aumentará su calificación en otro punto más (barra gris). Sin embargo, si algún funcionario del juzgado se le acercó para ofrecerle agilizar su trámite a cambio de dinero, la persona ni reducirá ni aumentará su calificación del trámite (la barra azul es casi imperceptible), independientemente de si aceptó o no el ofrecimiento del funcionario corrupto.
Como podemos observar a lo largo de los 12 trámites, únicamente la corrupción es penalizada por el ciudadano tratándose de llamadas de emergencia a la policía, pero en el resto de los casos la magnitud del efecto de la corrupción es estadísticamente indistinta a cero. Lo anterior sugiere que las personas tienen un alto grado de tolerancia hacia la pequeña corrupción o por lo menos que no otorgan un significado moral negativo al hecho de gratificar a quienes les ofrecen ayuda para agilizar los engorrosos trámites burocráticos.
Figura 1. Efecto de la corrupción en la calificación de los trámites gubernamentales en comparación con otras variables de satisfacción
Fuente: elaboración propia con base en datos de la ENCIG 2015.
El reto de deslegitimar la corrupción
Los notorios escándalos de corrupción que caracterizaron al sexenio pasado dieron origen al Sistema Nacional Anticorrupción y su réplica a nivel estatal, los cuales buscan coordinar a diversas instituciones para mejorar la prevención, detección y sanción de hechos de corrupción. Al mismo tiempo, existe una gran expectativa ciudadana de que los altos funcionarios corruptos dejen de gozar de impunidad. Sin embargo, poco se ha reconocido que la corrupción tiene una base de legitimación en la propia sociedad, al existir normas sociales que justifican, o por lo menos normalizan, el quebrantamiento de la ley.
El ejercicio presentado en este artículo contribuye a señalar que las personas que acuden rutinariamente a realizar trámites gubernamentales muestran indiferencia cuando surgen hechos de corrupción durante el proceso. Probablemente no es que la gente enaltezca la pequeña corrupción, sino más bien que su ocurrencia no les resulta un hecho moralmente condenable.[7] Ningún esfuerzo de cambio institucional contra la corrupción rendirá frutos si no va acompañado de una estrategia que modifique la percepción social del problema.
Carlos Moreno Jaimes (@Carlos_MorenoJ) es profesor-investigador del Departamento de Estudios Sociopolíticos y Jurídicos del ITESO
[1] La distinción entre ambos tipos de corrupción se encuentra en el trabajo de Rose-Ackerman, S. (1999). Corruption and Government: causes Consequences. Cambridge: Cambridge University Press.
[2] La Encuesta Nacional sobre Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) es una fuente de datos representativa a nivel nacional y estatal que aborda el funcionamiento de 22 trámites gubernamentales y diversos servicios públicos bajo la responsabilidad de los tres órdenes de gobierno.
[3] Para reducir el sesgo inherente a la medición de la corrupción en los trámites, la ENCIG ubica al informante como víctima del cohecho y no como cómplice. Se pregunta a cada persona entrevistada si, durante la realización del trámite respectivo, algún servidor público le insinuó o generó las condiciones para que aquella le proporcionara dinero, algún regalo o favor.
[4] Para el caso de la corrupción en trámites municipales, véase el trabajo de Oliver Meza y Elizabeth Pérez-Chiqués, “La corrupción en el gobierno municipal”.
[5] Los resultados del modelo completo pueden consultarse en Moreno-Jaimes, Carlos, “Provisión de servicios, trámites burocráticos y corrupción: una nueva evidencia para México”, Ponencia preparada para el XXXVI Congreso Internacional de la Latin American Studies Association (LASA), Barcelona, España, 26 de mayo de 2018.
[6] La Figura 1 no presenta todas las variables introducidas en el modelo completo para facilitar la visualización de los resultados más destacables.
[7] Hay quienes explican la tolerancia social hacia la corrupción a través de la “teoría de los valores morales en conflicto”, la cual se discute en el trabajo de De Graaf, G. (2007). Causes of corruption: Towards a contextual theory of corruption. Public Administration Quarterly, 39-86.
