A más de 100 días del inicio de la administración de Andrés Manuel López Obrador, el gobierno de México ha lanzado mensajes de compromiso con la austeridad presupuestal y el combate a la corrupción, pero no ha presentado una estrategia integral ni una política que vaya más allá de declaraciones generales.
AMLO ganó la presidencia con una amplia mayoría, misma que le garantiza gran legitimidad; a poco más de tres meses en el gobierno, su aprobación sigue manteniendo cifras históricas. Este gran capital, sin embargo, no es un cheque en blanco. Las promesas de campaña sobre acabar con la corrupción no parecen tener una estrategia clara. Los recortes presupuestales arbitrarios; las acusaciones mediáticas de corrupción hacia funcionarios de alto nivel y a titulares de órganos autónomos; el cese injustificado de servidores públicos de niveles medios sin mediar investigaciones; el pacto de impunidad por el cual AMLO declaró que no perseguiría actos de corrupción de gobiernos anteriores, y la ampliación del catálogo de delitos “graves” en el texto constitucional que castigará a los más pobres y no a quienes realmente son responsables de los grandes desvíos de recursos, distan mucho de ser una estrategia robusta contra la corrupción.
En el discurso de sus 100 primeros días, AMLO hizo referencia a la corrupción 18 veces. Pero desde su toma de protesta lo ha hecho en 790 veces, casi siempre como un recurso narrativo sin propuestas concretas de cómo acabar con ésta. Con el fin de poner a prueba algunas de sus declaraciones, en la Unidad de Investigación Aplicada de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI) hemos analizado algunos de los dichos del presidente sobre corrupción para saber si se sostienen en los hechos.
Decomiso de bienes por delitos de corrupción
Dicho: “Hasta hoy se han aprobado […] importantes reformas constitucionales: […] la Ley de Extinción de Dominio para la expropiación expedita de bienes que son producto de la corrupción y de la violencia, los cuales se destinarán al bienestar de nuestro pueblo”.
Hecho: No hay evidencia de que una reforma constitucional de esta naturaleza desincentive la comisión de actos de corrupción ni que mejore la recuperación de activos robados.
Actualmente existe una Ley Federal de Extinción de Dominio, reglamentaria del artículo 22 constitucional (2009), cuyo objetivo es regular el decomiso de bienes muebles e inmuebles cuando hayan sido instrumento, objeto o producto de un delito. Su ámbito de aplicación es federal y el ministerio público debe solicitar su decomiso ante un juez por delitos como delincuencia organizada y enriquecimiento ilícito.
Dado que actualmente el enriquecimiento ilícito está contemplado dentro del título décimo del Código Penal Federal (Delitos Cometidos por Servidores Públicos), el texto constitucional técnicamente ya permite juzgar por este delito de corrupción a los funcionarios. A la fecha, no es posible determinar el valor de la recuperación de los activos decomisados debido a la falta de transparencia y rendición de cuentas del Servicio de Administración y Enajenación de Bienes, por lo que sería deseable que el ejecutivo cumpliera con su obligación de reportar el monto de los recursos que se han recuperado o se espera hacerlo por medio de este mecanismo.
Entonces ¿era necesaria una reforma constitucional para incluir los delitos de corrupción en la extinción de dominio? La respuesta es no. Con el marco legal vigente ya era posible decomisar los bienes a funcionarios corruptos, sus cónyuges y sus dependientes económicos, cuando no pudieran acreditar su legítima procedencia.
Por otro lado, la ampliación del catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva no necesariamente es algo deseable. Por ejemplo, la imputación por delitos por hechos de corrupción puede ser ambigua, no sólo en lo que respecta al decomiso de los bienes del imputado, sino al riesgo de ser encarcelado de manera preventiva según otra reforma constitucional aprobada recientemente.
Es decir, si en un futuro acusan a alguien de corrupción, las autoridades lo encarcelarán en lo que averiguan. Posiblemente congelen sus cuentas, embarguen sus bienes y los de su familia antes de perder su patrimonio de manera definitiva. Este enfoque altamente punitivo ha probado ser ineficaz en otras latitudes, pues lo que realmente desincentiva la corrupción es una alta probabilidad de ser castigado —algo que no sucede en México, donde la impunidad es mayor al 93% (ENVIPE 2018, INEGI). Penas muy altas en un escenario de impunidad casi garantizada únicamente generan mayor corrupción y sobornos más altos para evitar el castigo.
Actos de corrupción ahora son «graves»
Hecho: La reforma del 94 no modifica los artículos sobre hechos de corrupción del Código Penal ni el art. 194 del Código Federal de Procedimientos Penales, artículo que en ese entonces señalaba los delitos que no alcanzaban libertad condicional.
La «gravedad» de los delitos consiste en la imposibilidad de que el imputado pueda enfrentar su proceso en libertad.
En su texto original (1917), la Constitución señalaba que la libertad bajo fianza era posible siempre que el delito no tuviera una pena mayor a cinco años de prisión (art. 20). Esta norma fue evolucionando hasta que la reforma constitucional de 1993 estableció un catálogo de «delitos graves» que no ameritaba libertad bajo fianza. Finalmente, en un cambio de paradigma, la reforma constitucional de 2008 estableció el principio de presunción de inocencia, que evitaba la prisión antes de una sentencia firme y dejó una lista de siete delitos con prisión preventiva automática, recientemente expandida a 16 por el Congreso de la Unión.
Aun con los cambios de paradigma penal, 99% de las personas sentenciadas –de acuerdo con datos de la ENPOL 2016— enfrentaron su proceso en prisión. Sin importar el delito, 99 de cada 100 personas acusadas por el Ministerio Público son enviadas a prisión antes de ser encontradas culpables.
Las modificaciones legales de 1993 y 2008 parten del principio de presunción de inocencia de las personas hasta que se demuestre lo contrario y no como un mecanismo concebido para proteger corruptos.
El presidente podrá ser juzgado por corrupción
Dicho: “Está en proceso de aprobación en las cámaras de Diputados y Senadores la reforma para eliminar el fuero constitucional del presidente de la República y que el presidente pueda ser juzgado en funciones por hechos de corrupción y otros delitos”.
Hecho: La iniciativa fue presentada al Senado en diciembre de 2018 y plantea que el presidente pueda ser acusado de corrupción estando en el cargo.
El dictamen fue presentado el 4 de diciembre de 2018 en el Senado. La propuesta de reforma no elimina el fuero del presidente pero abre la posibilidad de que sea acusado por actos de corrupción, delitos electorales y los «delitos graves» previstos por el artículo 19.
El fuero es una pieza clave en el entramado de contrapesos del sistema político para evitar que el aparato de justicia sea utilizado para atacar a adversarios políticos, como lo ha señalado MCCI. La propuesta de AMLO podría ser beneficiosa al no eliminar el fuero por completo para el presidente y al abrir una posibilidad de removerlo del cargo en casos muy concretos. Es necesario regular este proceso mediante una ley secundaria para darle certidumbre a este proceso.
Vamos a ahorrar 700 mmdp porque no habrá corrupción en las compras del gobierno
Dicho: “El presupuesto nos va a rendir mucho más. Si antes se pagaba por una obra, una compra, un servicio, 100 millones de pesos, ahora nos cuesta como máximo la mitad. Sólo en adquisiciones tenemos calculado ahorrar alrededor de 200 mmdp.
Al desterrar la corrupción evitaremos fugas por alrededor de 300 mmdp y el plan de austeridad nos permitirá liberar fondos para el desarrollo por 200 mmdp.
Así pues, dispondremos de una bolsa adicional para lo que se necesite de 700 mmdp durante el presente año”.
Hecho: Si bien el combate a la corrupción puede representar importantes ahorros para el gobierno, no hay elementos para afirmar que habrá «una bolsa» de 700 mmdp disponibles en 2019.
No hay ninguna métrica ni evidencia que permita garantizar que todo lo que se pagó antes de 2018 podría cubrirse “como máximo” con la mitad de los recursos gastados. Si esto fuera así, entonces el presupuesto de 2019 destinado a materiales y suministros (capítulo 2000), servicios generales (capítulo 3000), bienes muebles, inmuebles e intangibles (capítulo 5000) e inversión pública (capítulo 6000) debería ser 50% inferior a lo que se gastó en 2018. Sin embargo, al cuarto trimestre de 2018 se gastaron 967 mmdp en estos rubros, mientras que para 2019 se presupuestaron 1,016 mmdp; es decir, 48 mmdp más (5%), lo que difiere del pretendido ahorro de 200 mmdp declarado por el presidente.
Tampoco hay cifra alguna que explique el origen de los 300 mmdp que aparecerán al “desterrar la corrupción”. El único “cálculo” similar que se ha ofrecido por parte del partido en el gobierno se hizo en la discusión del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), cuando se aprobaron ingresos adicionales por 23 mil 768 mdp que, supuestamente, se obtendrían como recaudación adicional de ISR e IVA por “el combate a las empresas fantasma”. Pero sobre estos datos no se ofreció ningún soporte documental, por lo que sólo se agregaron a la presupuestación sin mayor evidencia.
Si bien el combate a la corrupción puede representar importantes ahorros en la economía y en el gasto del gobierno, es imposible asegurar que existirá una bolsa de 700 mmdp. Este ahorro anunciado no existe en el PEF, ya que no se encuentra presupuestada una disminución de tales dimensiones en los diferentes rubros de gasto y, por el contrario, el gasto total planeado es incluso superior al del año anterior.
Atendemos a las víctimas de violencia y protegemos periodistas
Dicho: “También seguimos atendiendo a familiares de víctimas de la violencia. Estamos protegiendo a periodistas y ciudadanos amenazados de muerte”.
Hecho: No hay evidencia de que haya mejorado la protección a periodistas y ciudadanos. El presupuesto asignado a las instituciones encargadas de salvaguardar la integridad de quienes ejercen trabajo periodístico se ha visto, de hecho, reducido pese al incremento sistemático de homicidios a profesionales de la información.
El presupuesto asignado a la Fiscalía especial para la atención de delitos cometidos en contra de la libertad de expresión se ha reducido en casi 6 mdp con respecto a lo aprobado en 2018. De igual forma, el presupuesto para la Subsecretaría de Derechos Humanos, encargada de asignar y monitorear el Mecanismo de Protección a Periodistas también ha visto reducido su presupuesto en la misma proporción.
Es difícil saber, además, a qué se refiere el titular del Ejecutivo sobre los supuestos ciudadanos amenazados de muerte. La exigencia de precisión en este tipo de declaraciones se antoja razonable en un contexto en el que no se ha logrado detener la inercia heredada de las administraciones de Peña Nieto y Calderón.
Aeropuerto nuevo y sin corrupción en tres años
Dicho: “Vamos a resolver la saturación del actual aeropuerto de la Ciudad de México en menos tiempo, en tres años, con una solución de largo plazo, de mejor calidad, sin corrupción y con un ahorro de más de 100 mmdp para el pueblo de México”.
Hecho: En comparación con lo presupuestado para el NAICM, se gastará menos dinero en la terminal de Santa Lucía, pero no es posible afirmar que se ahorrarán 100 mmdp porque es dudoso que se termine el proyecto sin sobreprecios o a tiempo. No hay evidencia para afirmar que el proyecto de Santa Lucía resolverá la saturación del AICM ni que asignar directamente los contratos a la SEDENA para la construcción del mismo serán garantía de no corrupción.
Varias voces relevantes en la industria aeronáutica han hecho declaraciones en este sentido. La más reciente es la del director de la Asociación Internacional de Transporte Aéreo (IATA, por sus siglas en inglés), Alexandre de Juniac, quien expresó su preocupación por temas tan centrales como los de seguridad aeronáutica al operar tres aeropuertos simultáneamente y lo inédito de la propuesta de que personal castrense se encargue de dicha obra y su operación. Este argumento se unió a los ya esgrimidos por Bernardo Lisker, de la Corporación MITRE, y del presidente del Colegio de Ingenieros Mexicanos en Aeronáutica, Gregorio García Morales que mostraron preocupación sobre el plan de Santa Lucía.
De acuerdo con el Plan Maestro del Aeropuerto de Santa Lucía, disponible en la página personal del presidente, el costo total del proyecto asciende a 70 mmdp. Se estima que, en comparación con lo destinado al NACIM (285 mmdp), el proyecto de Santa Lucía costaría 115 mmdp menos. Sin embargo, no existe transparencia con respecto a los proceso de licitación pese a que ya se destinaron recursos en el Presupuesto de Egresos para este fin.
Tampoco existe una propuesta o mecanismo para promover y garantizar la transparencia y rendición de cuentas en los contratos del aeropuerto. Incluso con sus deficiencias, la plataforma de datos abiertos que daba seguimiento al proyecto del NAICM permitía una forma de consultar la información disponible. Sería una buena práctica a seguir ofrecer información sobre el nuevo proyecto en Santa Lucía.
Ya se detuvo la corrupción tolerada en Pemex y en CFE
Dicho: «Estamos optimistas, porque ya se detuvo la corrupción tolerada en Pemex y en la Comisión Federal de Electricidad.»
Hecho: no hay evidencia de que la corrupción haya terminado en estas dos empresas productivas hasta el momento, pues no se cuenta con información oficial sobre cuántas investigaciones por corrupción se han iniciado.
En enero el gobierno de AMLO despidió a al menos a tres funcionarios de Pemex por su presunta responsabilidad en el esquema de desvío de recursos públicos conocido como La Estafa Maestra, tras publicarse información que los inculpaba en la firma de convenios con universidades públicas del sureste y el desvío de 348 mdp por conducto de 17 empresas irregulares. Sin embargo, más allá del cese de esos funcionarios, no se ha publicado información por parte de la Fiscalía General de la República ni de la contraloría de las empresas de que se hayan abierto carpetas de investigación sobre presuntos actos de corrupción, procesos contra funcionarios ni medidas para evitar nuevos escándalos.
*La Unidad de Investigación Aplicada de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad está encargada de realizar estudios, generar métricas e incorporar datos al análisis de los fenómenos de la corrupción y la impunidad, así como proponer soluciones.
