La mayor parte de las personas que tienen interés en entender cuánto y cómo se gasta en México acuden, casi de manera automática, a revisar las cifras del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Esto sucede en casi todos los niveles: desde el estudiante universitario que busca hacer un trabajo escolar hasta los legisladores cuando se sientan a tratar de evaluar o negociar el presupuesto para algún programa, alguna oficina o entidad federativa. Hay una especie de fe compartida en la que se cree que los números que están en ese solemne documento, aprobado por la Cámara de Diputados después de sesiones maratónicas y publicado en el Diario Oficial de la Federación, representan una realidad casi grabada en piedra.
Esta creencia hace que para la mayoría de las personas el 30 de abril sólo sea memorable por la celebración del Día del Niño o por el fin del período ordinario de sesiones de los legisladores. Pocos, por no decir casi nadie, esperan el 30 de abril como la fecha en que se presenta un documento que nos cuenta una realidad muy diferente sobre el gasto en México: la Cuenta Pública. A diferencia del PEF, que enumera los planes sobre cómo se dice que se va a gastar y que en teoría debería respetarse, la Cuenta Pública muestra cómo se gastó en el año anterior. Adentrarse en las cifras y el contenido de este documento muestra realidades que dejarían sin aliento casi a cualquiera.
El primer elemento que salta a la vista es que el gasto total del gobierno sistemáticamente es superior al presupuestado. Si revisamos el documento que acaba de publicarse sobre 2017, el gasto originalmente aprobado era de 4.8 billones (millones de millones) de pesos, mientras que el gasto ejercido realmente ascendió a 5.23 billones; es decir, se gastaron 366 mil millones de pesos más (7.5% más de lo aprobado). Sólo para tener una dimensión de esta cifra, pensemos que el programa social más grande del Gobierno Federal, PROSPERA –antes Oportunidades, Progresa o Solidaridad, según el presidente en turno–, tiene asignado para 2018 un presupuesto de 82 mil millones de pesos. El gasto adicional de 2017 hubiera sido suficiente para pagar 4.5 veces el presupuesto completo de este programa social que atiende a 6 millones 650 mil familias en situación de vulnerabilidad.
Como ha sido descrito en otras ocasiones, este comportamiento del gasto público no es una anormalidad de un año en particular. Por el contrario, es una regularidad que se gaste más de lo presupuestado. Al revisar la tendencia histórica, es claro que la Cuenta Pública siempre es más grande que el PEF. De hecho, si se suman las diferencias entre 2000 y 2017, resulta que en 17 años se han gastado 4.6 billones de pesos más de los presupuestados. Si hacemos caso a las estimaciones de que el Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México podría llegar a costar alrededor de 250 mil millones de pesos, el gasto adicional hubiera sido suficiente para construirlo 18 veces y todavía hubiera sobrado para pagar tres veces el presupuesto completo de la UNAM.
Gráfica 1. Presupuesto de Egresos de la Federación y Cuenta Pública, 2000-2017 (millones de pesos constantes, base 2017).
Si las dimensiones de estos recursos ya son preocupantes, hay que agregarle a la ecuación que la mayor parte de este presupuesto adicional se asigna de manera discrecional y unilateral desde la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El caso de Javier Corral, por ejemplo, desnudó cómo se había negociado un pago por cerca de 800 millones de pesos adicionales que después fue retenido por Hacienda, presumiblemente por una disputa política. Esta clase de negociaciones no son anormales y la bolsa desde la que se pagan es parte del Ramo 23, un rubro de gastos especialmente opaco que es controlado totalmente por Hacienda. La Cuenta Pública 2017 revela que esta bolsa tuvo 131 mil millones de pesos asignados en 2017, pero acabó gastando 387 mil millones, es decir, un gasto adicional de 255 mil millones (casi tres veces el monto original).
Que entre el PEF y la Cuenta Pública pueda haber tales diferencias es consecuencia de que las reglas actuales, como el artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, hacen que la Cámara de Diputados sólo pueda observar estas modificaciones sin poder objetarlas. En lugar de tener un sistema de pesos y contrapesos, tenemos un andamiaje jurídico que legaliza que el poder ejecutivo prácticamente haga lo que quiera con nuestro dinero.
Por eso esta Cuenta Pública 2017 también muestra que la Oficina de la Presidencia de la República pudo gastar 100.8% más de lo presupuestado; que el gasto en Comunicación Social y Publicidad (que quedó pobremente regulado a pesar de la sentencia de la SCJN) pudiera pasar de 1,987 millones aprobados a 8,579 millones (¡un incremento de 331%!) o que el gasto de todo el Gobierno Federal en servicios de traslado y viáticos pasara de 5,558 millones a 11,592 millones (un incremento de 108%).
Gráfica 2. Porcentaje de gasto adicional con respecto al presupuesto asignado en 2017, ramos seleccionados.
De manera paralela a estos casos de abundancia presupuestal, pueden apilarse las cifras e historias sobre la infinidad de áreas o programas que constantemente ven recortados sus presupuestos: desde cultura hasta oficinas de prevención del delito. Tenemos un modelo de gasto público en el que la falta de controles democráticos y la falta de vigilancia en el ejercicio del gasto permiten llevar el dinero a destinos superfluos o innecesarios.
Si a estas cifras les agregamos los hallazgos de la Auditoría Superior de la Federación, que, por ejemplo, aún tiene 103 mil millones de pesos por recuperar o aclarar de su inspección de la Cuenta Pública de un solo año (2016), terminamos en un mundo en el que, como se señaló al principio, es ingenuo creer que el PEF nos cuenta una historia completa sobre el gasto.
Los números de la Cuenta Pública, junto con otras fuentes de información, son un material de consulta obligatorio para cualquier organización de la sociedad civil, investigador, periodista o ciudadano que quiera comenzar a acercarse un poco más a lo que de verdad sucede con el gasto público en México. Las cifras de 2017 apenas fueron publicadas esta semana y, más que un análisis profundo, esta es una invitación a hacerlas nuestras y comenzar a desmenuzarlas para buscar historias, exigir explicaciones, demandar resultados y cuestionarlo todo, es nuestra obligación.
Leonardo Núñez González
Investigador Aplicado en Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad; autor del libro ¿Y dónde quedó la bolita? Presupuesto de Egresos ficticio. Cómo el gobierno hace lo que quiere con nuestro dinero.
