Debido a los constantes ataques a la pertinencia y efectividad del Instituto Nacional Electoral (INE), resulta imprescindible reflexionar sobre la importancia de esta institución. Debe valorarse la calidad del INE como una agencia especializada que se encarga de salvaguardar la neutralidad de las elecciones. Este escrito presenta una propuesta atrevida, pero no descabellada: el INE es un ejemplo de una agencia anticorrupción exitosa.
Un par de aclaraciones sobre la última afirmación: la primera es que el INE definitivamente no es, en sentido estricto, una agencia anticorrupción, puesto que su objetivo, funciones y razón de ser no tienen nada que ver con una estrategia anticorrupción. Paradójicamente, sin embargo, el INE contribuye a la detección y reducción de casos de corrupción en materia electoral. Al analizar las características institucionales, políticas y organizacionales del INE, éstas empatan con las que una agencia exitosa de ese tipo debería tener.
De acuerdo con la literatura especializada, existen dos tipos de agencias anticorrupción: las de vigilancia (watchdog en inglés) y las guardianas (guard dog en inglés). La diferencia entre una y otra son sus facultades. Las primeras suelen estar orientadas a la investigación y procesamiento de casos de corrupción, así como a la capacitación para su prevención y capacitación. Las de vigilancia solo monitorean, capacitan y emiten reportes; mientras que las guardianas investigan y ejecutan las normas, por lo que cuentan con poderes judiciales.
En este punto cabe mencionar que las del INE se parecen más a las de una agencia de vigilancia, en tanto que el INE en estricto sentido cumple con las labores de organizar y vigilar las elecciones. Las agencias anticorrupción de vigilancia se encargan de realizar actividades de formación y educación pública, auditar los procesos gubernamentales, emitir informes públicos y recomendaciones, así como coordinar las estrategias contra la corrupción. En cambio, las guardianas revisan proyectos de ley, instan a las oficinas estatales a realizar cambios administrativos, promueven la transparencia de información financiera de dependencias públicas y regulan el financiamiento de las campañas o los conflictos de intereses.
De este modo, a primera vista parece que el INE comparte algunas de estas facultades, guardando las salvedades previamente expresadas. En ese sentido, dentro de la categorización, el INE estaría más cercano a una agencia anticorrupción de vigilancia. La naturaleza de este instituto es de organización de las elecciones y protección del derecho al voto (Instituto Federal Electoral, 2017). Para el cumplimiento y sanción de las normas está, en ese caso, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).
Asimismo, si bien el INE lleva a cabo algunas funciones anticorrupción, no tiene una lógica orientada hacia las facultades, responsabilidades y objetivos de una agencia anticorrupción. Por lo tanto, aunque el INE ha contribuido a la detección y control de actos de corrupción en materia electoral, su estructura organizacional no está completamente dirigida a esta tarea. En cierto sentido, como parte de su lógica organizacional se han ido desarrollando estos atributos de forma paralela a sus funciones de árbitro electoral. En ese mismo sentido, en este texto, para analizar una agencia anticorrupción exitosa, no se utiliza un caso concreto, puesto que las características de las agencias y su contexto varían, además que el éxito de las mismas es dinámico en el tiempo.
Este comparativo tiene sentido no porque el INE sea una agencia anticorrupción, ni porque se pretenda pensarse desde ese enfoque, sino porque al revisarse en la literatura los factores relevantes para establecer una agencia anticorrupción exitosa podemos notar que muchos de esos elementos están presentes en el INE. Estos representan con claridad algunos aspectos puntuales del INE. Por ejemplo, que ninguna otra organización tiene su influencia política, que le brinda legitimidad pero también la coloca bajo escenarios de presión constante.
Más allá de las facultades nominales, habría que examinar los aspectos institucionales, políticos y organizacionales de las agencias anticorrupción y cuáles de estas coinciden con las del INE. En esta entrada, presento esos elementos, pero también discuto cómo el INE enfrenta algunos de los clásicos problemas que enfrentan estas agencias. Para finalizar, ofrezco una reflexión sobre por qué es fundamental defender al INE, sobre todo considerando que estamos frente a una organización inédita y poco común, no sólo en Latinoamérica sino en el mundo.
El manual de las agencias anticorrupción: ¿qué deben tener?
Hay una amplia discusión sobre qué elementos deben conseguir las agencias anticorrupción para ser efectivas. A partir de una revisión general de estudios académicos, manuales y mejores prácticas internacionales, es posible destacar tres componentes relevantes: la autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones; la promoción de la profesionalización de los miembros, con un ethos orientado hacia la ética e integridad; y, finalmente, un ambiente con múltiples actores políticos, grupos de interés y coaliciones que generen apoyo y presión para la agencia y las autoridades que serán fiscalizadas.
Autonomía e independencia
La autonomía de una agencia anticorrupción es quizá uno de los aspectos fundamentales para que esta pueda cumplir con su misión. La razón es que estas agencias suelen aparecer con mayor frecuencia en contextos de corrupción sistémica, debido a que los gobiernos son incapaces de asegurar la implementación de estrategias anticorrupción creíbles. Entonces, surge la necesidad de crear una agencia especializada dedicada a la vigilancia, educación e investigación de casos de corrupción. Si una agencia anticorrupción no es independiente ni autónoma, solamente es una extensión de un gobierno considerado corrupto. En ese sentido, el diseño institucional de este tipo de agencias considera al menos cuatro aspectos para asegurar su independencia y autonomía: la independencia en la selección de sus dirigentes, el presupuesto que recibirán, la selección del personal que la conforma, así como la decisión sobre cómo realizarán sus actividades. Estas medidas previenen a las agencias anticorrupción de los vaivenes políticos, la captura y las reprimendas por parte de grupos de interés afectados por su acción.
Ahora bien, si uno analiza las agencias en cualquier país, podrá darse cuenta que no existe ni autonomía ni independencia total. Esto se debe a la paradoja clásica de quién vigila a quién. En muchos casos la selección de consejeros, directores o presidentes está configurada bajo un esquema de contrapesos políticos que no es infalible. Sin embargo, la autonomía también puede surgir de facto, en los casos en los que la habilidad de los dirigentes, así como la legitimidad de una agencia frente a la opinión pública le permita decidir en aspectos críticos como el tamaño del presupuesto o la investigación de un caso polémico.
En el caso del INE es claro que, si bien es una institución que de origen se definió como autónoma, esto en la realidad no es del todo cierto, pues no ha podido frenar los considerables recortes a su presupuesto debido a la mayoría del partido en el poder en la Cámara de Diputados. A la par, el INE ha logrado generar una autonomía de facto a partir del apoyo de la ciudadanía, así como de otros actores políticos relevantes como los partidos de oposición, las organizaciones de la sociedad civil y la academia. En ese sentido, el INE ha logrado la autonomía e independencia que requiere una agencia anticorrupción legítima y efectiva.
Profesionalización
Relacionado con el punto anterior, para resistirse frente al sistema de botín, en el que los nombramientos de una institución obedecen más a arreglos en un grupo de personas que a criterios objetivos, las agencias deben consolidarse no solo al exterior sino al interior. Para ello, la profesionalización de las personas trabajadoras de las agencias es crucial. Esta no tiene que ver únicamente con la selección de personal con mucha experiencia ni con capacitación constante, sino que también implica elementos como criterios de ingreso y promoción, así como remuneraciones de acuerdo con sus niveles de conocimiento y experiencia.
Para la contratación de personal, las personas candidatas deben pasar por concursos y exámenes diseñados para evaluar sus capacidades y aptitudes mediante principios técnicos y objetivos. De esta manera, la agencia asegura que las personas más capaces lleguen a los puestos de trabajo y elimina la contratación de personal basado en prácticas informales como las palancas, el nepotismo, favoritismo o por cuestiones partidistas e ideológicos. Estos servicios de carrera representan mecanismos de gestión de recursos humanos que están sentados sobre tres valores esenciales: el mérito, la igualdad y estabilidad.
Otro aspecto vital para la dinámica organizacional de una agencia es desarrollar un ethos, es decir, un sentimiento de pertenencia, de identidad hacia la agencia (Arellano-Gault, Medina y Rodríguez, 2019). En una agencia anticorrupción, el ethos debe estar orientado hacia la ética profesional, la integridad y la probidad.
En el caso del INE, uno de los pilares de su éxito es la conformación del Servicio Profesional Electoral Nacional (SPEN). Este servicio cumple con los aspectos recomendados por la literatura de las agencias anticorrupción: la lógica de ingreso y promoción está basada en criterios técnicos y neutrales, con un total anonimato en la selección de personas candidatas y un proceso riguroso de evaluación. Como contraste, el Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal sigue sin consolidarse después de casi veinte años de implementación.
Coaliciones y redes de apoyo y presión
El último punto estriba en el origen y la continuidad de las agencias anticorrupción. Frecuentemente, estas agencias surgen después de un escándalo de corrupción que causa tal impacto que provoca presión por parte de la oposición política, grupos de interés o de la ciudadanía. El gobierno se ve obligado a emprender una acción que demuestre su compromiso frente al riesgo de perder las siguientes elecciones, en tanto que la oposición capitaliza la oportunidad de ganar las elecciones para después instaurar una agencia que convenza al electorado de su compromiso con el combate a la corrupción. De esta forma, las agencias anticorrupción deben actuar rápida y eficientemente para entregar resultados de inmediato o al menos construir narrativas de que lo hacen. Estas agencias son entes políticos. No son únicamente instrumentos técnicos que se encargan de llevar a cabo tareas altamente especializadas. Por lo tanto, un aspecto clave para su éxito es que sepa interactuar en un entorno altamente politizado, de forma que logre obtener respaldo para continuar sus actividades cuando enfrenta presión o contraataques de los participantes en la contienda política, así como para generar presión cuando un gobierno se resista a las labores de la agencia o abiertamente la desestime.
En el caso del INE se puede confirmar que su origen comparte una naturaleza similar a las de las agencias anticorrupción. El INE surgió después de un escándalo mayor en las elecciones presidenciales de 1988, en el cual se cuestionó la legitimidad del proceso electoral mexicano. Así, el gobierno mexicano atravesó una crisis de legitimidad que requirió un cambio significativo.
En esa línea, aunque el INE ha sido desacreditado (particularmente en este sexenio), ha logrado permanecer como un instituto con una influencia política alta: históricamente, cuenta con un mayor nivel de confianza en comparación con los gobiernos sin importar el partido político al que pertenezcan sus gobernantes. Si bien, como árbitro electoral esto puede generar suspicacias, quizá habría que pensar que las agencias especializadas también son actores políticos que velan por sus intereses. lo cual es perfectamente normal y aceptable más allá de visiones puristas. El rol de sus consejeros, así como de la comunicación institucional del INE le han permitido resistir algunos de los embates que ha enfrentado en los años recientes. Como organización política, el INE ha logrado tejer redes y establecer coaliciones sólidas con distintos actores como partidos de oposición, organizaciones de la sociedad civil, think tanks, organizaciones internacionales, la academia, medios de comunicación y la ciudadanía. El INE ha sabido adaptarse a los cambios contingentes en la política y ha navegado por ellos hasta ahora; eso sí, no sin pasar sobresaltos, aunque para una agencia anticorrupción esto es relativamente normal.
Los problemas de siempre: ¿qué hacer con los intereses políticos?
Como se habrá percatado en esta lectura, diseñar una agencia anticorrupción no es sencillo. Mucho menos mantenerla a lo largo del tiempo. No solo enfrentan retos políticos, sino que deben lidiar con intereses de grupos poderosos, pero también están expuestas a expectativas que van más allá de sus capacidades reales.
Adicionalmente, las agencias anticorrupción enfrentan la gran paradoja de todo esfuerzo anticorrupción: aquellos actores que diseñan estas estrategias son los que suelen beneficiarse más del sistema de la corrupción: la contradicción original. A pesar de la autonomía e independencia lograda ora de facto, ora de iure, las agencias están a un cambio en los gobernantes de volverse intrascendentes, o ser eliminadas. El caso de la CICIG en Guatemala demuestra que, sin importar los avances en la investigación y sanción de redes de corrupción, la voluntad política es lo que decide si una agencia anticorrupción vive o muere.
En este complejo contexto político, las agencias anticorrupción que no logran establecerse como actores relevantes en la discusión pública, caen en la irrelevancia. En contraste, las que logran ser exitosas obtienen una gran legitimidad, pero pueden ser vistas como obstáculos y contrincantes de los grupos en el poder. Así, surge lo que se conoce como la paradoja de Ícaro, que consiste en “un nivel de desempeño que proporciona el éxito suficiente para satisfacer y apoyar la evolución de un entorno cada vez menos tolerante hacia la corrupción, sin producir un nivel de hostilidad política que aumente el grado de resistencia política a la lucha contra la corrupción”. En otras palabras, las agencias anticorrupción deben ser lo suficientemente buenas para que sigan recibiendo recursos, pero deben ser cuidadosas de no ser demasiado buenas para evitar que sufran boicots y contraataques. Para el INE la paradoja de ícaro es manifestada en una encrucijada: si no lo hace suficientemente bien entonces el INE debe reformarse porque es un árbitro incapaz, pero sí logra cumplir efectivamente con su trabajo entonces implica que no requería el presupuesto solicitado, comprobando las descalificaciones sobre sus despilfarros.
Analizando la realidad del INE, es posible notar que ante un nuevo régimen, los intereses políticos cambian, por lo que los retos que enfrenta son similares al de una agencia anticorrupción. En este caso, uno puede revisar las reformas planteadas hacia al INE desde una lógica de la contradicción original: el partido en el poder desea modificar ciertas normas y cambiar la estructura del INE hacia una que produzca ventajas para el partido en el poder. Asimismo, es curioso notar cómo ciertas normas que fueron aceptadas por legisladores de Morena ahora son incumplidas.
Un ejemplo es cuando los gobernadores de ese partido acusaron al INE de censura por dar la orden de remover la carta de apoyo de gobernadores al presidente. Sin embargo, legisladores de ese partido lo aceptaron en la Ley de Revocación de Mandato que restringe ese tipo de propaganda.
Resulta innegable pensar que los problemas clásicos que enfrentan las agencias anticorrupción no distan mucho de los que ha enfrentado el INE. Cuando se ve más allá, el INE parte de una ligera desventaja, pues al menos algunas agencias cuentan con dientes para defenderse de forma más efectiva. En todo caso, una lección clave del momento crucial en el que nos situamos es poder reconocer que el INE es un actor político, lo cual es aceptable y debería estar normalizado en nuestra cultura democrática.
Reflexiones finales
El INE comparte muchas características de las agencias anticorrupción: factores institucionales, organizacionales y políticos. Incluso, el INE ha contribuido en la detección de redes de corrupción electoral, lo cual implica que hasta podría decirse que cumple con algunas funciones anticorrupción. Además, hasta ahora el Instituto ha sido una organización exitosa porque ha logrado sortear todos los retos que típicamente enfrentan las agencias anticorrupción, hasta consolidarse como una pieza destacada de la democracia mexicana pero también en un actor con una influencia política sustantiva.
Comúnmente en la literatura de las agencias anticorrupción se cree erróneamente que el origen es destino, por lo que la forma en la que una organización surge determina cuáles serán sus alcances. La realidad es que las organizaciones cuentan con sus propias potencialidades, dinámicas, rutinas y valores que se construyen en la acción concreta día a día. De esta forma, el INE ha sabido construirse más allá de una crisis en un contexto particular, pues hasta ahora ha sobrevivido a la alternancia de tres partidos, en situaciones más o menos complicadas, convirtiéndose en una agencia que ha construido por sí misma una identidad y un ethos.
Finalmente, el INE es una organización inédita, que a pesar de nacer de un momento único dentro de la insondable contradicción original, ha logrado mantenerse estable. Estamos en un momento histórico, en el cual sabremos si vemos un nuevo caso de una agencia especializada que sucumbe ante las paradojas y contradicciones, o seguimos contando una historia de éxito, de esas que no se repiten ordinariamente. No falta decir que en esta decisión pende uno de los pilares de la democracia, no por el INE mismo, sino por lo que hace y asegura.
Gabriel Rojas
Profesor asociado del CIDE y maestro en Administración y Políticas Públicas por el CIDE
