Segunda parte: el Anexo Transversal Anticorrupción
En la primera entrega del análisis del presupuesto anticorrupción se advirtieron los problemas de debilitamiento presupuestal que enfrentan las instituciones anticorrupción desde 2018. Para 2022, la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción (SESNA), el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Inai), la Secretaría de la Función Pública (SFP), la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TJFA) —es decir, cinco de las siete instituciones del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA)— tendrían menos recursos, en términos reales, que los ejercidos en 2018. En tanto la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción (FECC), formalmente constituida hasta 2020, tiene asignaciones aún insuficientes para el cumplimiento de sus funciones de investigación. En esta primera aproximación, sólo se propone un fortalecimiento presupuestal de 6.5 % para el Consejo de la Judicatura Federal (CJF) en el periodo 2018-2022 (PPEF).
Ante dicho escenario, en esta segunda entrega se analizará el Anexo Transversal Anticorrupción (ATA) para revisar la focalización de los recursos que las siete instituciones del SNA destinan efectivamente al control de la corrupción y la impunidad. En el PEF 2020 se estableció que la SHCP y la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción (SESNA) analizarían la viabilidad de incorporar el ATA en el PPEF 2021 para identificar los recursos anticorrupción. Para ello, la SESNA desarrolló e impulsó durante 2020, ante los integrantes del Comité Coordinador del SNA (CC-SNA), la metodología del nuevo Anexo Transversal. De esta forma, el ATA fue aprobado en el PEF 2021, mismo que analizamos el año pasado en este espacio.
Para la discusión del paquete económico de 2022, de nueva cuenta se presentó el ATA 2022 en el Anexo 31 del proyecto de Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación. La metodología del ATA 2021 y 2022 no cambió, por lo que sus resultados son comparables.
Figura 1. Componentes de la metodología para la integración del ATA
Con base en los componentes 1 y 2, el ATA debe integrar tanto el presupuesto de las siete instituciones del SNA como de otras instituciones del gobierno federal que reportan destinar recursos para el control de la corrupción. A través de un proceso de consulta liderado por la SHCP y la SESNA (componente 3), los dos grupos de instituciones determinan —con base en sus criterios, porcentajes y cuotas— cuánto de sus presupuestos canalizan a las prioridades definidas en la Política Nacional Anticorrupción (PNA, componente 4). De esta forma, el ATA alinea los proyectos de presupuesto que las dependencias requieren para operar con las variables presupuestales (programa presupuestario, capítulo de gasto y partidas) y las variables anticorrupción, es decir, las prioridades de la PNA.
Hay registros de experimentos para focalizar los recursos anticorrupción previos al PEF 2021. El ATA es reflejo de esta preocupación que busca mejorar la forma de medir y dar seguimiento a los presupuestos destinados al combate a la corrupción. El anexo parte de la premisa correcta: no todo el presupuesto de las siete instituciones del SNA se destina a acciones al control a la corrupción (como se ha señalado en el caso del Consejo de la Judicatura Federal, CJF), y no todos los recursos que buscan hacer frente a la corrupción se ejercen a través de las instituciones del SNA.
Como se observa en la gráfica 1, el ATA pasa de 3474.6 millones de pesos en 2021 a 3315.6 en 2022, una disminución de 4.6 % en términos reales. Para 2021, el ATA ha representado sólo el 4 % del total del presupuesto de las instituciones con funciones anticorrupción alineadas a la PNA. Para 2022, el peso relativo del ATA baja ligeramente a 3.7 %.
Gráfica 1. Comparativo ATA 2021 – 2022
Con base en el componente 1 de la metodología para definir el ATA, los recursos reportados en el gráfico 1 incorporan los presupuestos de la SESNA, el Inai, la SFP, el TFJA, la FECC y el CJF. Por segundo año consecutivo, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) ha determinado no enviar la información de su presupuesto para ser integrado al Anexo Transversal Anticorrupción. La ASF no ha explicado públicamente las razones de su negativa. Llama la atención pues, al ser parte del SNA y tener dentro de sus responsabilidades la revisión del ejercicio de los recursos públicos conforme a la legalidad y los objetivos planteados, se esperaría que fuese la primera interesada en proporcionar esta información.
Con relación al componente 2 de la metodología, se incluyen en el ATA los recursos de cuatro dependencias de la SHCP (Unidad de Inteligencia Financiera, Subprocuraduría Fiscal Federal de Investigaciones, Comisión Nacional Bancaria y de Valores y Servicio de Administración Tributaria). Estas dependencias determinaron, de manera proactiva, que los recursos que destinan al control de la corrupción ascienden a 336.4 mdp para 2021 y 334.8 mdp para 2022. Por tanto, con base en esta información, se identifica que nueve de cada diez pesos de los recursos destinados al combate a la corrupción provienen de las instituciones integrantes del SNA y el resto de las instancias referidas.
En la gráfica 2 se reporta la distribución porcentual del ATA 2022 por institución; con ello se confirma la advertencia referida anteriormente de sólo analizar el presupuesto total de cada integrante del SNA. El CJF aporta el 45.4 % del ATA y no el 89.3 % del presupuesto anticorrupción como sugeriría un análisis del presupuesto total de las instituciones del SNA.
El ATA permite identificar desequilibrios en la política anticorrupción. Por ejemplo, las instituciones con funciones de prevención y detección (SESNA, Inai, SFP y SHCP) representan 48.9 % de la propuesta del ATA 2022; por su parte, el conjunto de instancias con funciones de investigación (FECC y TFJA) sólo representan el 5.7 %. Esta información es pertinente para reiterar que el eslabón más débil de la cadena de valor anticorrupción es la investigación y sus vínculos con la detección (substanciación e integración de casos) y la sanción penal.
Gráfica 2. Distribución porcentual por institución de la propuesta de ATA 2022
Con relación al componente 3, en la tercera gráfica se reportan los porcentajes que cada una de las instituciones destinan al ATA respecto del total de su presupuesto. Cabe resaltar que, en comparación con 2021, ninguna institución contribuirá con más recursos en 2022. Únicamente la SESNA continuará aportando el 100 % de su presupuesto a la materia anticorrupción. La FECC —que en 2021 reportó que también usaría el 100 % de su presupuesto a este rubro— reducirá su participación al 70.6 % en 2022. En el caso de la SFP también se contempla el descenso de los recursos reportados para el ATA en 5.8 puntos porcentuales respecto a 2021. Finalmente, las cinco instituciones restantes contempladas en el ATA (Inai, SHCP, CJF y TFJAA) destinarán menos del 5 % de sus presupuestos al combate de la corrupción.
Gráfica 3. Presupuesto ATA como porcentaje del presupuesto total por institución
Como se ha señalado, el ATA se originó a partir de un mandato transitorio del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2020 para que la SHCP y la SESNA trabajaran, con base en la metodología desarrollada en 2020, en una propuesta para el PPEF 2021. En el PEF 2021 no existió un mandato transitorio para generar la propuesta de ATA 2022. Sin embargo, este instrumento se sostuvo de manera informal y se integró al PPEF 2022.
Destaca que los demás anexos transversales del PEF (diez en total) cuentan con sustento legal al estar explícitamente referidos en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Esta certeza jurídica no la tiene el Anexo Transversal Anticorrupción, por lo que es pertinente que los legisladores subsanen esta omisión. Atender este punto también es oportunidad para que los diputados establezcan el mecanismo a través del cual las instituciones con funciones anticorrupción consignan sus recursos para integrar el ATA. De esta forma, se estará en posibilidad de asegurar que la ASF reporte su presupuesto en esta materia.
Debe señalarse que la LFPRH no establece un mecanismo para detectar las necesidades presupuestales dentro de los anexos transversales y, aún menos, disposiciones para corregirlas. Desde este punto de vista, el ATA será un instrumento valioso para la lucha contra la corrupción y la impunidad si ayuda a detectar acciones específicas que requieran mayor inversión.
Aplicando los porcentajes de integración al ATA (gráfica 3) del presupuesto anticorrupción desde el año 2016 —año en que se aprobó el SNA—, e incorporando a la ASF en el ejercicio, se muestra la evolución de los recursos anticorrupción entre 2018 y 2022.
Gráfica 4. Estimación de la evolución del presupuesto anticorrupción (millones de pesos constantes de 2022) con base en el resultado de la metodología ATA para el PEF 2021 y PPEF 2022
Como se observa en la gráfica 4, el presupuesto global anticorrupción ha disminuido 13 % en términos reales entre 2018 y 2022. La LXIV legislatura, con la mayoría de Morena y sus aliados, ha acotado las capacidades presupuestales de las instituciones anticorrupción. De manera particular, el presupuesto agrupado de las cuatro unidades de la SHCP con funciones de inteligencia financiera y fiscal ha disminuido en 37.9 %; los recursos de la SFP dedicados al combate a la corrupción se han reducido en 35 %, y los de la ASF en 6.1 %.
En esta perspectiva de mediano plazo, las instituciones con el mandato de prevenir y detectar actos de corrupción enfrentan mayores restricciones para desempeñar sus funciones. Asimismo, se aprecia subinversión en las instituciones encargadas de la investigación, debido a que sus presupuestos permanecen constantes, pero en niveles bajos.
¿Para qué requerir mayores recursos a las instituciones anticorrupción?
El combate a la corrupción debería ser una inversión del Estado mexicano que permitiera a los servidores diseñar e implementar políticas para acotar este fenómeno nocivo. En el ATA 2022 se observa que el 99 % de los recursos está agrupado en dos capítulos de gasto: 85 % para cubrir las prestaciones salariales de los servidores públicos de las instituciones anticorrupción (salarios base, compensaciones garantizadas y aportaciones a seguridad social), y el 14 % para servicios generales (viáticos, arrendamientos, servicios de mantenimiento y telecomunicaciones).
Esta información es importante para señalar que la disminución de 13 % del presupuesto anticorrupción de 2018 a 2022 ha sido a costa de reducir las estructuras de personal o castigarlas salarialmente. Por tanto, la política de austeridad aplicada a las instituciones anticorrupción (SFP, ASF y SHCP) no permite que cuenten con el personal suficiente y bien remunerado para prevenir y detectar actos de corrupción.
La naturaleza intensiva del gasto anticorrupción en capital humano debe llamar la atención a la necesaria profesionalización de los servidores públicos de cada institución (auditores, secretarios de magistrados, de acuerdo, jurisdiccionales, ministerios públicos, peritos, policías ministeriales, analistas, jueces, etc.), así como al establecimiento de servicios de carrera rigurosos que garanticen procesos de ingreso, evaluación, permanencia, promoción y salida. Todo esto representa una inversión que hasta ahora el Estado mexicano no ha realizado.
La correcta organización y funcionamiento de las estructuras burocráticas es un reto fundamental que enfrenta el andamiaje anticorrupción, por lo que es necesario acelerar los esfuerzos para contar con indicadores de desempeño —tanto de procesos como de resultados— para cada una de las instituciones anticorrupción. Al carecer de estas métricas, los beneficios del ATA están acotados.
Por ejemplo, en la distribución de recursos a partir de los ejes de la Política Nacional Anticorrupción (gráfica 5), el 75.1 % del ATA propuesto para 2022 está alineado al Eje 1 (combatir la corrupción y la impunidad) y 20.9 % para el Eje 2 (combatir la arbitrariedad y el abuso del poder). Por otro lado, si se analiza el ATA por prioridades, seis de ellas (1, 14, 2, 8, 9, 12) concentran cerca del 90 %. Tan sólo la Prioridad 1 concentra el 53.5 % del ATA 2022. Por su parte, treinta prioridades suman apenas 10 % del ATA, mientras que cuatro prioridades carecen de recursos para su implementación.
Gráfica 5. Distribución por eje y prioridad de la PNA de los recursos del ATA
Las seis prioridades que concentran el 90 % de los recursos versan sobre fomentar la coordinación entre autoridades anticorrupción (prioridad 1), instrumentar y evaluar sistemas profesionales de carrera (prioridad 14), coordinación con autoridades competentes en materia fiscal y financiera (prioridad 2), generación de evidencia e insumos técnicos sobre el desempeño de las instituciones anticorrupción (prioridad 8), fortalecimiento de las capacidades de investigación de la FGR y fiscalías estatales (prioridad 9), e implementación y evaluación de programas de capacitación (prioridad 12).
Dentro de las prioridades que se considera financiar con el 10 % del ATA, destacan la implementación de sistemas estandarizados e interoperables (prioridad 3), mejoramiento y homologación de los mecanismos de denuncia y protección de denunciantes (prioridad 5), definición de una política criminal de delitos de corrupción (prioridad 6), impulso al gobierno abierto y la transparencia (prioridades 4 y 10), prevención del conflicto de interés (prioridad 11), análisis de datos masivos e inteligencia artificial en riesgos de corrupción, auditoría y fiscalización estratégica (prioridad 19), y procesos homologados de gestión documental (prioridad 18).
Aún más grave es el caso de las cuatro prioridades sin recursos: armonización contable (prioridad 17), fortalecimiento de los Comités de Participación Ciudadana (prioridad 25), creación y homologación de principios en materia de cabildeo y conflicto de interés (prioridad 37), y desarrollo de un sistema único de información sobre compras gubernamentales (prioridad 39). Esta omisión resulta sorprendente a la luz de los problemas serios que persisten en la forma en que el Estado mexicano contrata personal y asigna obra pública.
La información sobre los ejes y prioridades contemplados en el ATA 2022 debería servir a los legisladores para entender cómo canalizar los recursos de forma que el Estado tenga la capacidad de implementar políticas mucho más eficaces en la materia. Sin duda, las asignaciones presupuestales deben ser acompañadas de una revisión minuciosa de su ejercicio, aspecto que escapa al presente análisis pero que, de manera similar a lo que ocurre en otros rubros del Presupuesto de Egresos, aún presenta áreas sustantivas de mejora.
Reflexión final
El ATA 2022 permite identificar con mayor claridad los recursos asignados al control de la corrupción. De la bolsa de 85 593.2 mdp del presupuesto de las siete instituciones que aportan recursos al ATA, sólo 3315.4 mdp (3.7 %) se integran a este anexo. Con base en la propuesta para 2022, se estima una disminución de los recursos anticorrupción del orden del 13 % respecto a lo ejercido en 2018. Es mucho lo que las distintas fuerzas políticas dicen sobre esta materia, pero son pocos los esfuerzos presupuestales que permitan enfrentar la corrupción.
La metodología del ATA es clara y, en principio, logra su propósito. Durante la discusión del PEF 2022, el ATA ya permite identificar los recursos a nivel responsable, partida y prioridad anticorrupción. Es por ello que las comisiones de Transparencia y Anticorrupción, Presupuesto y Cuenta Pública, y de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados deben considerar esfuerzos para:
- Asegurar que la ASF integre y alinee su presupuesto al ATA.
- Subsanar las insuficiencias u omisiones presupuestales que se pueden identificar a partir del análisis del ATA. Por ejemplo, recursos insuficientes para un sistema de protección a denunciantes, depurar y homologar mecanismos de denuncia, prevenir los conflictos de interés, desarrollar sistemas o estándares unificados (homologados y nacionales) en contrataciones públicas e incorporar políticas que aprovechen el análisis de datos para ser más eficaces en detectar e investigar la corrupción.
- Exhortar al CC-SNA a que apruebe lo antes posible el Programa de Implementación de la Política Nacional Anticorrupción. Dicho Programa habilitará el seguimiento para determinar si las instituciones anticorrupción cumplen o no con la PNA. Actualmente, el ATA sólo alinea recursos con prioridades, pero carece de mecanismos y métricas para reportar avances. El citado Programa de Implementación subsanaría esta falta.
- Requerir a las instituciones anticorrupción detalles sobre el rubro “Servicios Generales” (14 % del total del ATA). En caso de confirmarse que estos se encuentran asociados al desarrollo de herramientas para el combate a la corrupción (por ejemplo, sistemas que fortalezcan la Plataforma Digital Nacional), será conveniente fortalecerlas presupuestalmente.
- Prestar especial atención a las instituciones enfocadas en la investigación y sanción de la corrupción: los eslabones más endebles del ecosistema anticorrupción son el TFJA (sanción administrativa de faltas graves) y la FECC (investigación de delitos).
- Independientemente de la aprobación del Programa de Implementación de la Política Nacional Anticorrupción, debe evaluarse el desempeño del andamiaje institucional anticorrupción y profundizar la evaluación de los resultados de cada una de las instancias que lo conforman.
Es preciso recordar que un elemento nodal para enfrentar con eficacia la corrupción son los servidores públicos con responsabilidades y atribuciones para atender este problema público. Una asignatura pendiente es invertir en fortalecer su selección, evaluación y desarrollo; además, dotarlos de los instrumentos y la protección necesarios, y establecer mecanismos puntuales para que rindan cuentas. Escatimar presupuestos o gastar sin planeación ni rendición de cuentas es muy oneroso, mina el funcionamiento de lo público, perpetúa la impunidad y erosiona la confianza ciudadana.
Pasan las legislaturas y los esfuerzos para aprobar asignaciones presupuestales con base en evaluaciones de resultados siguen siendo muy limitados. Esperemos que el ATA sirva para que, al menos en el del control de la corrupción, los legisladores realicen un análisis más acucioso y tomen decisiones mejor informadas sobre los recursos que asignarán a las instituciones del Estado mexicano encargadas de la detección, investigación y castigo de las faltas graves y delitos en esta materia. Para enfrentar este problema, el país debe invertir inteligentemente en sus políticas anticorrupción.
Profesor-investigador de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Tecnológico de Monterrey y coordinador del Programa Anticorrupción y de Educación de México Evalúa
Investigador de la Iniciativa de Educación con Equidad y Calidad del Tec de Monterrey e investigador asociado de México Evalúa
