Denunciar la corrupción en México, una salida en falso

Hemos escuchado la misma frase una y otra vez. Ante la revelación de un acto de corrupción, la primera reacción de las autoridades normalmente es invitar a denunciar. «Si sabe algo, si tiene información, que denuncie» declaran ante las cámaras y los micrófonos con convencimiento. De manera similar, cuando una persona hace público que le pidieron una «mordida» al realizar un trámite burocrático o al intentar recibir un servicio público, la justificación de la inacción desde el gobierno es que ninguna denuncia fue recibida.

Esta justificación discursiva, al ser avalada por los mas altos mandos de la función pública, es replicada por el resto de la estructura de gobierno. Sirva de ejemplo una declaración del presidente Andrés Manuel López Obrador en marzo de 2022. Un día después de que la Suprema Corte decidiera absolver a Laura Morán y a su hija, Alejandra Cuevas, de una acusación por presunto homicidio, presentada por el fiscal general de la república, Alejandro Gertz Manero, 1 un reportero preguntó al presidente su opinión acerca de la acusación de que el fiscal había utilizado su posición para presionar a la Fiscalía de la Ciudad de México de seguir el proceso contra las acusadas. Su respuesta fue «Pues yo pienso que, si existe esa información o ellos tienen esos elementos, deben de presentar una denuncia y confiar en las instituciones». 2

Las declaraciones de López Obrador revelan la lógica detrás de la invitación una y otra vez a denunciar. Suponiendo que las instituciones son confiables, la denuncia inicia un proceso de investigación desde el gobierno que permitirá eventualmente confirmar el acto de corrupción, dar con las personas responsables y tomar medidas para evitar que se repita. La literatura sobre corrupción confirma la lógica de las autoridades sobre la utilidad de la denuncia, pero la percepción de la sociedad mexicana apunta a que, en realidad, esta herramienta es inútil.

Cómo desestabilizar redes de corrupción

Una de las principales aportaciones teóricas para entender la corrupción desde una perspectiva económica enfatiza los beneficios individuales que percibe una persona cuando opta por cometer un acto de corrupción. 3 Así, las mejores herramientas para atacar este fenómeno son mecanismo de vigilancia e incentivos que disminuyan los beneficios individuales. Sin embargo, esta perspectiva resta importancia al hecho de que la corrupción opera mediante redes coordinadas de personas en diferentes ámbitos, 4 personas funcionarias públicas, empresarias, amistades y familiares, que actúan de manera estratégica para utilizar los recursos y poder a su alcance para no ser descubiertas. 5

Debido a que la corrupción es o abiertamente ilegal o sancionada socialmente, las redes que cometen estos actos elaboran dinámicas de grupo para cubrir sus acciones, diluir responsabilidades entre cómplices y construir confianza mutua. Esta mecánica provoca un fenómeno organizacional descrito por David Arellano como una resbaladilla, 6 en la que este clima de la organización empuja a cualquier integrante, aún a quienes nunca han colaborado en los actos de corrupción, a seguir la inercia de sus colegas y realizar estas actividades.

Los mecanismos de control y vigilancia propuestos por la teoría económica clásica para enfrentar los problemas de corrupción son insuficientes para desarticular las redes de corrupción. Una salida alternativa es la de provocar incertidumbre entre quienes integran la red para desestabilizar la red de corrupción mediante una denuncia que detone un proceso de investigación por parte de las autoridades y lleve eventualmente a sanciones contra sus integrantes. 7

Hay al menos dos fuentes distintas de denunciantes: una persona usuaria de un servicio público que es extorsionada o un participante activo del acto de corrupción. Para que funcione, la denuncia debe detonar un proceso de investigación transparente, creíble, que no sea capturado por las personas que busca sancionar. Esto demanda recursos públicos y facultades de gestión e investigación dedicadas exclusivamente a esta función de gobierno.

David Arellano y Jesús Hernández proponen que son necesarios cuatro pilares para que los sistemas de denuncia funcionen. El primero es que el mecanismo que recibe las denuncias no tenga barreras que inhiban potenciales denuncias; un elemento clave para ello es garantizar tanto la confidencialidad del denunciante como la ausencia de represalias. El segundo es un aparato eficiente para procesar las denuncias, capaz de desestimar aquellas que sean falsas y de recolectar pruebas suficientes en las que sean verdaderas. En tercer lugar, señalan la necesidad de una política o un programa de protección a denunciantes y testigos que incentive denuncias desde las propias redes. Finalmente, el cuarto pilar corresponde a una estrategia de divulgación pública que permita a la ciudadanía conocer qué se debe denunciar, dónde y cómo. 8

La denuncia desde la percepción de la sociedad mexicana

La Encuesta MCCI - Reforma 2022 señala que aproximadamente dos de cada tres personas en México consideran que denunciar un acto de corrupción es inútil (65% es inútil, 35% sirve). Esta proporción coincide exactamente con los resultados obtenidos en 2019 y 2020. No obstante, comparada con el año anterior, esta pregunta reporta una ligera mejoría.

En 2021, el porcentaje de personas que consideraron la denuncia como un acto inservible se elevó a 70%. Una explicación posible es que el confinamiento provocado por la emergencia sanitaria elevó aún más las dificultades para presentar una denuncia. Así lo registró el proyecto Justicia para todos , al revisar los acuerdos publicados por el gobierno con motivo de la pandemia por Covid-19. 9 Pasado el momento de mayor confinamiento y conforme las actividades cotidianas fueron volviendo a la normalidad, esta proporción regresó a su promedio histórico.

El promedio histórico de personas que señalan que hicieron una denuncia por corrupción en los cuatro años de la Encuesta MCCI - Reforma es de 8%. Sin embargo, al considerar únicamente a quienes reconocen haber participado en un acto de corrupción en el último año, esta proporción se eleva a 27%; es decir, que poco más de una de cada cuatro personas que dieron un soborno en el último año sí denunció.

En 2020, al reportar los hallazgos de la segunda encuesta sobre corrupción, resaltamos el incremento de personas que reportaban haber obtenido un resultado satisfactorio de haber denunciado. Desde entonces, esta respuesta muestra una sostenida tendencia a la baja. Pasó de 27% en 2020 a 16% en 2022: una reducción de 40% en dos años. Respecto al porcentaje de personas que denunciaron, se observa una tendencia constante (8% en cada año de observación), la cual puede explicarse por la incapacidad de las instancias de gobierno responsables de procesar las denuncias conforme a las expectativas de las personas denunciantes.

Al revisar la otra parte de la historia, es decir, a la población que decidió no denunciar, su justificación más recurrente es que «no sirve denunciar». Esta opción no solo concentra dos de cada tres respuestas (65% en 2022), sino que muestra una tendencia de incremento: de 2019 a 2022 ha aumentado un 20% al pasar de 54% de las respuestas a 65%.

Un aspecto positivo de estos resultados es que la proporción de personas que reportan tener miedo a las represalias ha disminuido considerablemente, de 20% en 2019 a 15% en 2022; asimismo, quienes señalan no saber donde denunciar pasaron de 20% en 2019 a menos de la mitad (9%), en 2022. La parte negativa es que estas leves mejoras parecen haberse convertido en desilusión por el incremento en la respuesta «no sirve denunciar».

Ahora bien, al comparar al grupo de personas que consideró que sí sirve denunciar con el grupo que señaló que es inútil, existe una mayor percepción de que los actos de corrupción se castigan. 74% de las personas que dijeron que servía denunciar perciben que la corrupción se castiga (Sumando las respuestas «siempre», «la mayoría de las veces» y «sólo algunas veces»), mientras que apenas 41% de las personas que mencionaron que era inútil denunciar compartieron esta percepción.

Una situación similar sucedió con la percepción sobre el respeto a las leyes: 73% de las personas que reconocieron la utilidad de la denuncia creen que la ley se respeta contra 42% de las personas que calificaron como inútil denunciar (Nuevamente, considerando las respuestas «siempre», «la mayoría de las veces» y «sólo algunas veces»). Hay una diferencia similar en la corrupción percibida entre las autoridades responsables del sistema de justicia. Las personas que consideran funcional la denuncia perciben menos corrupción en ministerios públicos y jueces que quienes creen que es inútil.

Al hacer una síntesis de estos hallazgos, una de cada tres personas en México (35%) considera que denunciar un acto de corrupción sirve. Esta opinión aparece concatenada con una percepción de mayor respeto por las leyes y mayor confianza en sus operadores. Sin embargo, una clara mayoría de mexicanas y mexicanos cree que es inútil denunciar; y este escepticismo es evidente, a la par de una mayor sensación de impunidad, así como mayor desconfianza en las autoridades de justicia.

La realidad que confirma la percepción

La desconfianza reportada por la Encuesta MCCI - Reforma 2022 parece tener asidero en la realidad. De acuerdo con un reporte publicado por la Iniciativa de Transparencia y Anticorrupción de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Tecnológico de Monterrey, entre 2019 y 2020, apenas una de cada 500 denuncias reportadas en las fiscalías estatales especializadas en el combate a la corrupción terminaron en una sentencia condenatoria. 10

A nivel federal, la Secretaría de la Función Pública presentó 121 denuncias durante 2020 contra funcionarios y exfuncionarios. 105 están aún en trámite y 26 fueron concluidas. Además, entre junio de 2020 y julio 2021 la SFP concluyó 717 expedientes de denuncias recibidas por la ciudadanía, pero menos de la mitad (47%) correspondieron a esos años, mientras que el resto fueron denuncias presentadas entre 2017 y 2019. 11 Si bien la información disponible en este reporte no desglosa el tipo de actividades sancionadas por la Función Pública, revisiones anteriores apuntan a que la causa más frecuente de sanción es «negligencia administrativa»: 12 es decir, un descuido por parte de la persona servidora pública, pero necesariamente un acto de corrupción.

En la revisión teórica, fue establecida la importancia de que el mecanismo de denuncia cuente con recursos suficientes para poder realizar las investigaciones necesarias. Hay una metodología que permite conocer cuántos recursos están siendo destinados a los objetivos planteados en la Política Nacional Anticorrupción, 13 la hoja de ruta establecida por los órganos del estado mexicano responsables de combatir la corrupción. El mejoramiento y homologación de los mecanismos de denuncia y de protección a denunciantes es una de las 40 prioridades de política pública establecidas en este documento. Sin embargo, para 2022, solo recibió un presupuesto de 15 millones de pesos, 0.45% de los casi 3,316 millones destinados al esfuerzo anticorrupción a nivel nacional. 14 «Prioridad que no se refleja en el presupuesto es demagogia», reza el refrán de la política mexicana.

Un caso cerrado apenas este año reveló también las debilidades de los programas de denuncias del gobierno federal. La Secretaría de la Función Pública impulsó durante este gobierno una plataforma de alertadores: un esquema que busca facilitar denuncias inspirado en el modelo estadounidense de los whistleblowers. Mediante esa plataforma, en 2021, cinco empleados del DIF federal interpusieron una denuncia en contra de María del Rocío García Pérez, entonces directora de la dependencia y ahora subsecretaria del Bienestar, porque les exigía entregar entre dos y cuatro por ciento de sus salarios a condición de poder seguir en sus cargos. Función Pública cerró la investigación, justificando que los denunciantes no aportaron las pruebas suficientes para acreditar estas faltas. 15

Así, las denuncias contra la corrupción en México toman años en ser procesadas por las autoridades, muy pocas son judicializadas y aún menos llegan a la sanción de las personas que cometen un acto que viola la ley. A esto, hay que añadir que el gobierno asigna una cantidad insuficiente de recursos para atender esta situación.

La salida en falso

La denuncia tiene el potencial de atraer la atención pública a los actos de corrupción que comete una red de actores en la clandestinidad y con la intención deliberada de borrar sus huellas. Esta denuncia puede ser el detonante de un proceso de investigación que lleve a la sanción de los involucrados y a la corrección de aquellos vacíos legales o debilidades institucionales que facilitaron que ocurriera. Con esto en mente, pareciera justificado el llamado constante de las autoridades a denunciar a quién comete un acto de corrupción desde un medio o una organización no gubernamental.

No obstante, esta invitación supone que las instituciones responsables de recibir la denuncia, procesarla y hacer la investigación subsecuente cuentan con la capacidad suficiente, los recursos indispensables y la voluntad necesaria para realizar su tarea. La realidad muestra una historia distinta: las instituciones no tienen suficientes capacidades para procesar las denuncias, tal como confirma el bajo número de investigaciones presentadas ante un juez. Además, los recursos disponibles para mejorar las plataformas de denuncias son claramente insuficientes. Finalmente, como lo ilustra el caso de la subsecretaria García Pérez, en lugar de investigar, las autoridades terminan trasladando la carga de la prueba a las personas denunciantes.

Está claro que la denuncia no es percibida como un mecanismo confiable por parte de la ciudadanía. Así lo señala la Encuesta MCCI - Reforma 2022 y lo confirman mediciones similares. 16 Sin que esta herramienta funcione correctamente, el esfuerzo público anticorrupción enfrenta un escenario cuesta arriba.

Recientemente, un grupo de senadoras y senadores del partido mayoritario presentaron una iniciativa de ley para impulsar un sistema de denuncia para hechos de corrupción y de protección a personas alertadoras. 17 Esta nueva ventana de oportunidad podría servir para resolver los problemas de la política de denuncias y comenzar el trazo de una ruta de salida del problema de la corrupción. Si no comenzamos ahora, no tendremos una salida próxima.

Nota: El autor agradece a Lorenzo León el procesamiento de los datos, así como el esfuerzo de coordinar este proyecto junto con Miguel Torhton.