El pasado 18 de marzo, la Cámara de Diputados (sólo con la presencia de los partidos de la coalición de gobierno) aprobó y envió al Senado una iniciativa para que el presidente pueda solicitar la creación de un Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias “con el cual el gobierno federal podrá contar con recursos a través de financiamiento por hasta un monto que sea igual o menor al 100 por ciento del balance primario positivo”. Es decir, para que el gobierno pueda tener recursos adicionales mediante el endeudamiento. Estas nuevas reglas aún deben completar el trámite legislativo en el Senado, pero resulta necesario analizarlas dado que se trata de una iniciativa presentada por el líder de la bancada de Morena, Mario Delgado, y fue aprobada por 94% de los votos de los presentes.
Sin entrar en las consideraciones de cómo operaría este Fondo —por ejemplo, la extraña regla de que, si el presidente solicita su apertura, el Congreso tiene sólo cinco días para aprobarlo y en caso de que no se pronuncie se tendrá por autorizado. O sea que no existe ningún contrapeso para limitar el uso discrecional de los recursos dado que el Fondo sería ejercido y administrado exclusivamente por Hacienda, con la opinión de un Comité Técnico integrado por representantes de diversas secretarías que dependen del propio Ejecutivo—, es necesario plantearnos si la propuesta es aceptable dada nuestra situación presupuestal y financiera actual.
Partamos de una premisa: la deuda de un país no es mala en sí misma. Utilizado de un modo responsable, el endeudamiento público puede ofrecer la posibilidad de financiar proyectos útiles para una nación o ayudar a enfrentar una situación inesperada de una mejor manera. Sin embargo, cuando la deuda es contratada y utilizada de un modo irresponsable, o cuando las finanzas se encuentran totalmente desaseadas y no se hace nada para solucionarlo, contratar más deuda sólo ayuda a patear hacia delante un problema que eventualmente explotará.
La propuesta de Morena señala que el límite de recursos para este Fondo será el balance primario estimado para ese año. Comencemos por explicar qué significa esto. El balance primario se define como “la diferencia entre ingresos totales y gastos totales del sector público, excluyendo de los gastos totales a los costos financieros de la deuda del Sector Público”. Es decir, es el saldo que refleja si los ingresos fueron suficientes para cubrir los gastos de un año particular; si es negativo, implica que el gobierno está gastando más de lo que ingresa, mientras que un saldo positivo equivale a un superávit. El balance primario no incluye los costos financieros de la deuda ya que esto es considerado como un gasto inevitable que no está relacionado con la posición fiscal del gobierno en turno, por lo que el balance primario sólo nos dice si el gobierno piensa gastar más o menos de los ingresos disponibles que tendrá. Para 2020, el balance primario estimado por Hacienda es de 186,233 mdp (0.7% del PIB), por lo que éste es el techo máximo que podría tener el Fondo propuesto este año.
Sin embargo, un balance primario positivo no quiere decir que todo sea miel sobre hojuelas. Sólo es un indicador de la posición presupuestal del gobierno y puede cambiar cuando se considera el costo del servicio de la deuda y el resto de pasivos del gobierno. La medida más robusta para entender el balance público con estas consideraciones son los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP) que, por ejemplo, se estima que para 2020 serán de 678,411 mdp (2.6% del PIB). Es decir, aun cuando la posición fiscal del gobierno implica gastar menos de lo que ingresa en su operación diaria, en el saldo final requiere aún más recursos para hacer frente a todas sus obligaciones, por lo que el saldo es negativo.
Precisamente por ello, cuando el balance primario disminuye hasta convertirse en deficitario, como sucedió entre 2009 y 2016, la deuda total del gobierno se dispara. El mayor incremento en el saldo histórico de la deuda, que en la primera década se mantuvo alrededor de 30 puntos del PIB, se dio justo en esos años y llegó al punto más alto de 48.7% del PIB en 2016.
Cuidar el balance primario es un buen índice de disciplina fiscal; cuando se sale de él, adquiriendo más deuda, es necesario hacerlo con responsabilidad. Sin embargo, hay otra forma de mantener el balance primario positivo que ha estado realizando este gobierno y que, a pesar de ser completamente legal, levanta algunas dudas.
Durante 2019 cayeron los ingresos que el gobierno estimaba tener y tanto la recaudación tributaria como los ingresos petroleros fueron inferiores a los programados. Por ejemplo: por Impuesto Sobre la Renta se recaudaron 65,141 mdp menos de los esperados; por Impuesto al Valor Agregado se tuvieron 61,876 mdp por debajo de lo calculado, y los ingresos petroleros fueron 88,742 mdp menos. Al mismo tiempo, se mantuvieron las prioridades del gobierno a pesar de los cuestionamientos, como fue el caso de entregar una aportación adicional a Pemex por 97 mil mdp “condicionado a que el apoyo recibido se refleje en la mejora del balance financiero de la empresa” o insistir en la construcción de la refinería de Dos Bocas, que sólo en 2020 recibirá más de 41 mil mdp. El modo en que ambas situaciones –la caída en los ingresos y la continuidad del gasto en las prioridades del Ejecutivo– pudieron mantenerse fue posible gracias al uso del Fondo de Estabilización de Ingresos Presupuestarios (FEIP): una bolsa que a lo largo de los años ha acumulado recursos provenientes de excedentes petroleros, el remanente de operación del Banco de México, entre otros ingresos adicionales, y que puede ser utilizado cuando los ingresos del gobierno caen de manera inesperada. Al cierre de 2018, el FEIP tenía un saldo de 279 mil mdp corrientes. Sin embargo, durante 2019 se anunció que, ante la caída en los ingresos esperados del gobierno, se utilizaría una parte de estos recursos. De acuerdo con el último informe trimestral de Hacienda, el saldo actual del FEIP es de 158 mil millones de pesos. Es decir, se utilizaron alrededor de 123 mil millones de pesos (43% de los recursos del FEIP o 0.5% del PIB) y se ha anunciado que, en caso de otra caída en los ingresos previstos (como seguramente sucederá), se volverá a utilizar para dejarlo prácticamente en ceros.
El uso del FEIP no es ilegal. De acuerdo con el artículo 21 de la Ley Federal de Presupuesto, este fondo puede ser utilizado cuando disminuyan los ingresos previstos en la Ley de Ingresos. No obstante, ante una caída en la recaudación, el mismo artículo también señala como alternativas la reducción de los presupuestos de las dependencias en diversos rubros, “siempre y cuando se procure no afectar los programas sociales”. Es decir, frente a la disyuntiva entre continuar con sus proyectos utilizando los fondos de ahorro o ajustar el gasto, el gobierno optó por lo primero.
Dado que 2019 fue un año de contracción económica, el uso del FEIP como una medida contracíclica podría considerarse una decisión adecuada. Sin embargo, el destino principal de estos recursos fue su entrega, sin mayor dilación, a la política energética del presidente, con la que plantea “sembrar petróleo” para convertir a la industria petrolera en una palanca de desarrollo. Al cierre de 2019, las pérdidas de Pemex fueron 92% superiores a las del año pasado, llegando hasta 346 mil mdp. Utilizar los fondos de emergencia para estas prioridades no es precisamente la mejor de las alternativas.
La crisis inmediata ocasionada por el Coronavirus, así como la inevitable crisis económica que se avecina (aunque la contracción económica ya venía de antes), requerirán de una fuerte participación del Estado y muy probablemente requerirá endeudarnos considerando la mala salud —presupuestal y material— de nuestro sistema sanitario (además del agudizamiento por la caída de los precios del petróleo y el alza del tipo de cambio). Es casi un hecho que el gobierno mexicano, como la mayoría de los gobiernos afectados por el coronavirus, tendrá que responder con una serie de políticas y acciones económicas para hacer frente a la crisis económica que afectará a una buena parte de los mexicanos.
Hasta este momento el presidente ha insistido en que no acudirá a la deuda. Pero si esta iniciativa, salida ya de la Cámara de Diputados y que se discutirá en el Senado, es aprobada, la facultad de crear un Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias estará ahí y probablemente será utilizada. Una vez más: la deuda en sí misma no es mala e incluso será necesaria ante esta crisis. Sin embargo, para que ese financiamiento adicional no se convierta en una maldición, lo primero que se requiere es reajustar las prioridades presupuestales del gobierno porque el salvavidas de nuestros fondos de emergencia existentes, como el FEIP, no durarán mucho y los escasos recursos del gobierno mexicano tendrán que utilizarse de la manera más eficiente posible.
