Ciudad de México, a 01 de abril del 2017
La naturaleza elusiva de los actos y redes de corrupción nos obliga a innovar en los métodos de observación y medición. Hasta ahora tenemos básicamente estudios sobre la percepción de la corrupción, acompañados de paneles de expertos, entrevistas al sector privado, encuestas sobre cultura de la legalidad y casos de estudio. Ni los registros de faltas administrativas en la Secretaría de la Función Pública ni los de la PGR sobre averiguaciones previas iniciadas por delitos de corrupción son de gran utilidad pues la mayoría de ellos nunca se denuncian, los pocos que se denuncian nunca llegan a convertirse en averiguaciones previas y los que se convierten en averiguaciones previas raramente transitan hasta el estadio de la consignación ante un juez.
Mientras se avanza en nuevos métodos, la cobertura de prensa puede servir como proxy para darnos una idea más precisa de qué tan extendido está el fenómeno de la corrupción en nuestro país.
El periódico Reforma, que se ha destacado por su atención al tema de la corrupción, puso a nuestra disposición su base de datos madre que incluye todas las notas publicadas desde que fue creado en diciembre de 1993 y hasta diciembre de 2014. A partir de su codificación y análisis pudimos elaborar un interesante y revelador estudio sobre las denuncias de corrupción, los actores más frecuentemente señalados y los delitos más recurrentes. No se trata de una medición de incidencia, pero sí es un termómetro de cómo la corrupción está presente como conducta cotidiana en nuestro país.
Esta base de datos nos permite presentar, a lo largo de un periodo de 21 años, un panorama general no sólo de la extensión de los presuntos actos de corrupción sino también de su concentración por sectores, por órdenes y ramas de gobierno, cargo público, filiación política y tipo de delito.
A lo largo de estos 21 años encontramos un universo de 25,987 notas que mencionaban la palabra corrupción o alguno de los delitos que tanto la antigua Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos como el Código Penal Federal califican como actos de corrupción. De este conjunto mantuvimos las notas que cumplían dos condiciones: que se refirieran a un acto concreto de corrupción y que señalaran a un actor o institución responsables. Las notas referidas a la corrupción en general, que no contuvieran delito o falta administrativa, así como a un sujeto reconocible, fueron eliminadas. Esta depuración nos dejó un conjunto de 12,165 notas que involucran a 15,292 actores y 20,747 delitos de corrupción. Son más los actores y los delitos de corrupción que las notas en atención a que una nota puede referirse a más de un actor y a uno o más delitos.
Durante el periodo analizado, el promedio de delitos por año alcanza la cifra de 988, el de actores mencionados 728 y el de notas 580. Fue 2004 el año en que más notas y delitos sobre corrupción fueron publicados (1,086 notas y 1667 delitos), y 1994 el año en el que menos (220 notas y 368 delitos). Del total de notas, 1,254 aparecieron en Primera Plana.
La corrupción denunciada en la prensa se concentra en el sector público. De las notas de corrupción analizadas, 9,763 (80.3%) corresponden al sector público -incluyendo partidos políticos- y 1,856 (15.3%) al sector privado: ciudadanos, empresarios y sindicatos. El 4.5% (545) restante involucran a ambos sectores.
A estos datos habría que agregar las denuncias en contra de los partidos, que suman 1,924; las de los integrantes de los Órganos de Autonomía Constitucional (OCAs) con 214 menciones, y las universidades autónomas que recibieron 66 señalamientos a lo largo de estos 21 años.Al mirar solo el universo de los delitos de las tres ramas de gobierno, la corrupción denunciada en la prensa se encuentra mayoritariamente en el nivel local, que concentra 57% de los señalamientos versus el 43% a nivel federal. De haber tomado en cuenta la prensa local este porcentaje habría subido sensiblemente. Un estudio de Piero Stanig (2014) de la cobertura mediática de actos de corrupción a nivel subnacional muestra que durante un solo año (2001), la prensa local reportó 467 artículos sobre corrupción en estados y municipios. En contraste, la base de datos de Reforma reporta un promedio de 285 notas por año en esos órdenes de gobierno.
Si nos centramos en la corrupción a nivel federal encontramos que del total de 15,292 señalamientos la mayoría corresponden al Poder Ejecutivo. Este poder recaba 3,683 vis a vis el Legislativo Federal que cuenta con solo 340 o el Judicial con 303[1]. De estos números no puede concluirse que los integrantes del Ejecutivo sean más corruptos que los de los otros dos poderes. Aun ponderando por el número de integrantes de cada poder, la hipótesis es que el Ejecutivo Federal es el poder más observado y vigilado por la prensa, que en el caso del poder legislativo opera la máxima de que en casa del herrero azadón de palo -o sea que el vigilante no se deja vigilar- y que el poder judicial es el más opaco y resguardado a pesar de ser el último eslabón de la cadena de la (in)justicia que priva en México.
Dentro del Ejecutivo Federal, son los funcionarios de PEMEX quienes lideran la lista de presuntos actos de corrupción (609), seguidos muy de cerca por la PGR con 597 menciones y SEDESOL con 313. Estas tres dependencias juntas dan cuenta de 41% del total de servidores públicos exhibidos por el periódico Reforma. Por su parte, la SEGOB alcanza 291 menciones (8%), Presidencia 244 (7%), la SSP 232 (6%) y la SHCP 220 (6%).
Como era de suponerse, los altos mandos suelen estar protegidos y son sus subordinados los que reciben los señalamientos de corrupción. De las 3,683 menciones al Ejecutivo Federal sólo 299 o el 8% corresponde a los mandos superiores (secretario, subsecretario u oficial mayor). Cabe resaltar que la SEGOB es la secretaría que concentra mayores denuncias contra su titular: 54. ¿De verdad podemos creer que los titulares y sus subordinados inmediatos están casi al margen de la corrupción?
Por su parte, el análisis de los OCAs permite detectar que 82% de las 214 menciones corresponden a los institutos electorales tanto federales como locales.
Finalmente, dentro del Poder Legislativo federal, los diputados concentran el 63% de las denuncias contra 34% de los senadores y 3% de la Auditoría Superior de la Federación.
La distribución de menciones en el ámbito local es distinta a la del federal. En la base de datos se recabaron 5,778 señalamientos a los ejecutivos locales, de los cuales 4,442 fueron para los estatales y 1,336 para los municipales. Los congresos locales solamente merecieron 196 registros. Dentro de los ejecutivos estatales, 1,624 o el 37% de las menciones fueron para los gobernadores directamente. En el ámbito municipal los alcaldes fueron señalados en 745 ocasiones, equivalentes al 56% de las denuncias en este orden de gobierno.
Es interesante resaltar que, dentro de las 32 entidades federativas, el ejecutivo local más mencionado es el Distrito Federal con 1,317 señalamientos, seguido por el Estado de México con 388, Nuevo León 325, Morelos con 313 y Guerrero con 302. Los que reciben menos menciones son Sonora con 34, BCS y Durango con 33, Sinaloa 32 y Nayarit con 9.
Otra clasificación interesante es la que corresponde a los partidos políticos. Del universo total de señalamientos de corrupción (15,292), en el 13% de los casos (1,924) se denuncia a un partido político o a uno de sus miembros. La distribución dentro de esta categoría se comporta de la siguiente manera: PRI: 932 señalamientos, PAN: 504, PRD: 219, PVEM: 96 y el resto 269.
Dentro del sector privado, ciudadanos, empresarios y sindicatos aparecen en 2,401 notas con 2,798 señalamientos. Los primeros dos reúnen el 80% de las menciones y los sindicatos el 20% restante.
Si pasamos al ámbito de los delitos cometidos, la base de datos revela que prácticamente todos los contemplados en la legislación (Código Penal Federal, Ley de Responsabilidades de los Funcionarios Públicos y leyes electorales) están presentes en las denuncias periodísticas: irregularidades en adjudicaciones, enriquecimiento ilícito, tráfico de influencia, malversación, cohecho, ocultamiento de información financiera, fraude, lavado de dinero, extorsión, intimidación y abuso de funciones. El número de delitos mencionados es mayor que el número de señalamientos de corrupción pues un mismo sujeto puede ser imputado simultáneamente por uno o más delitos. Éstos alcanzan 20,747, pero lo que resulta revelador es que sólo dos de ellos concentran el 44% de los delitos: abuso de autoridad -que recibe 4,823 menciones- y malversación de fondos -4,232. A ellos le siguen los delitos electorales (incluye, entre otros, la compra de votos y el financiamiento ilegal de campañas) que suman 2,909 o el 14% de las denuncias, los relacionados con el crimen organizado con 1,621 y el fraude con 1,358.
Las características, funciones y atribuciones propias de los diferentes actores suelen estar asociadas a los delitos presuntamente cometidos. Por ejemplo, 19% de las acusaciones contra particulares (ciudadanos o empresas) son por fraude, 49% de las menciones a partidos tienen que ver con delitos electorales y 31% de los señalamientos a sindicatos son por malversación de fondos. En el caso del Poder Legislativo los dos delitos más frecuentes son malversación de fondos y abuso de autoridad mientras que en Poder Judicial es el abuso de autoridad. Finalmente, 79% de las acusaciones por irregularidades en adjudicaciones son hechas en contra del Ejecutivo.
Desgraciadamente, la base de datos no permite determinar cuántos de estos delitos fueron investigados y sancionados por la autoridad correspondiente. Tan sólo se sabe que, del total de notas de corrupción, en 3,232 casos (27%) se menciona algún tipo de consecuencia que pudo haber ido desde la multa o la renuncia hasta el encarcelamiento.
La investigación de la corrupción apenas comienza, pero el panorama no parece demasiado alentador. La prensa, en este caso un periódico de circulación nacional, pinta un panorama desolador tanto en materia de corrupción como de impunidad evidenciando que éstas son sistémicas y están presentes en todas las ramas del poder, en todos los órdenes de gobierno y en todos los partidos. El problema mayor es que la exhibición de los delitos y sus presuntos perpetradores no parece tener mayores consecuencias.
_______________
[1] Para el Poder Judicial la base de datos no permite diferenciar entre el ámbito local y el federal. El único dato relevante es que, de las 303 menciones, 9 corresponden a los integrantes de la SCJN
***Agradecemos a Pilar Ardines, Ana Fernanda Ávila, Roberto Candiani, Daniela Escobar, Mariana Róo, Harumi Shimizu y Valeria Ordoñez por su valioso trabajo en la depuración y codificación de la base de datos, bajo la coordinación y metodología establecida por Georgina Flores Ivich. Janet de Luna y Raúl Mejía realizaron la codificación de los poderes, órdenes e instituciones de los actores señalados en las notas de corrupción.
