Octavo Transitorio. Decreto 112
La Constitución Federal obligó a los estados a cambiar el calendario de sus elecciones estatales, a fin de que coincidieran con el calendario de las elecciones federales. Eso llevó al órgano reformador de la constitución de Baja California (congreso y ayuntamientos) a realizar una reforma que decidió que se elegiría un gobernador en 2019 para un periodo de dos años y, como consecuencia, se elegiría un nuevo gobernador en el año 2021 (empatando así la elección de gobernador con las elecciones federales intermedias).
Esa decisión la tomó el órgano reformador de la constitución bajacaliforniana en 2014. A la fecha, sigue siendo una norma válida y sólo se ve desafiada por la llamada Ley Bonilla, cuyo fin es que no se aplique esa norma de 2014 y que el mandato de Jaime Bonilla, electo en junio pasado, sea de cinco años y no de dos.
Técnicamente, la Ley Bonilla trata de dejar sin efecto la reforma de 2014, específicamente el artículo Octavo Transitorio del Decreto 112 que reformó la constitución bajacaliforniana, y que redujo el periodo del gobernador que se elegiría en junio de 2019. La última ocurrencia que han tenido los impulsores de la Ley Bonilla es la organización de una consulta popular que decida si el mandato de Bonilla será de dos años o de cinco años, como si el problema fuera el órgano que lo decide y no el contenido de la propia reforma. La consulta es un disparate por varias razones, pero la principal sigue siendo la nube que no deja ni dejará brillar a la Ley Bonilla: el tiempo. Se trata de una decisión que es inconstitucional porque no fue aprobada en el momento adecuado, que no era otro sino el previo a la convocatoria a elecciones.
El órgano no es el problema
Si existe alguien que puede reformar válidamente la constitución en Baja California, ese es el órgano reformador de la constitución. Por eso, cuando se analiza la Ley Bonilla, es inútil discutir sobre las facultades de ese órgano reformador. El conjunto de la legislatura del estado y los municipios de Baja California tienen la facultad de reformar la constitución local, con el parámetro de mayorías que la misma constitución prevé.
Sin embargo, ese órgano tiene dos límites: un límite externo, que es el conjunto de disposiciones constitucionales que a nivel federal rigen y regulan las actividades de los estados; y, por otra parte, ese mismo órgano no puede dictar normas que contravengan sus propias normas. Puede reformarlas y dar paso a nuevas normas, pero no puede dictar normas retroactivas o incoherentes.
La Ley Bonilla transgrede ambos límites. Pasa por alto que la Constitución Federal establece un límite para reformar las normas electorales —noventa días previos al inicio del proceso electoral (art. 105)— y, por otro lado, quiere dejar sin efecto normas que aprobó, lo cual es técnicamente imposible, porque sería tanto como dictar una norma con efectos retroactivos —cuestión prohibida tanto por la Constitución Federal (art. 14) como por la constitución local (art. 7).
Como lo ha sostenido la Suprema Corte, el órgano reformador de la constitución de cada uno de los estados es el encargado de decidir la duración de los cargos de sus gobernadores y plasmarlo así en su constitución. La intervención del pueblo mediante una consulta ciudadana o una consulta popular para “validar” o no la Ley Bonilla es inconstitucional e intrascendente, porque no es el órgano que debe decidir la duración del cargo de gobernador. El único órgano facultado para ello es el órgano reformador de la constitución de Baja California.
Esto quiere decir que, en esencia y en último de los casos, no es una disputa de legitimidad, no es una disputa sobre el órgano, sino un conflicto sobre la viabilidad del momento para decidir una ley como la Ley Bonilla.
El problema es el momento
Si el órgano reformador de la constitución decide reformarla, está en todo su derecho, pero los límites (interno y externo) deben tomarse en cuenta para saber si la reforma a la constitución de Baja California es constitucional. Quienes promueven y se benefician con la Ley Bonilla han sufrido derrotas indiscutibles y claras en su camino, que reflejan los principios constitucionales que transgrede la Ley Bonilla.
Su mayor revés fue la sentencia dictada en el Juicio de Revisión Constitucional Electoral SUP-JRC-22/2019 y acumulados, emitida por el la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El Tribunal detalla una cuestión clave en todo este proceso: la convocatoria a elecciones (que no fue impugnada por Jaime Bonilla) “se dirigió a toda la ciudadanía de la entidad para que quienes estuvieran interesados en competir por alguno de los cargos de elección popular que se elegirán en esta anualidad, conocieran las reglas a las cuales deberían sujetarse”. Esto quiere decir que los participantes en el proceso electoral sabían que actuarían, ya como candidatos, ya como votantes, ya como autoridades electorales, para elegir a un gobernador que duraría en el encargo dos años (noviembre 2019 – octubre 2021), de conformidad con el Octavo Transitorio del Decreto 112 emitido en el año 2014.
Y es preciso señalar que ni el Decreto 112 ni su Octavo Transitorio —que señala el plazo de dos años para para el próximo gobernador de Baja California—, ni la convocatoria para la celebración de elección de junio de 2019 pasado, han sido declarados nulos o inconstitucionales por autoridad alguna. Todo lo contrario: en su sentencia de 29 de mayo de 2019, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación fue enfático con Bonilla al señalarle su error de no haber impugnado en tiempo y forma el Octavo Transitorio del Decreto 112. Tan válida fue y es esa norma, que la elección de 2019 giró en torno a ese Octavo Transitorio. Dejar de aplicarlo es imposible, porque ya se aplicó, ya surtió efectos y todo el entramado electoral funcionó para darle cumplimiento, es decir, para elegir a un gobernador de dos años.
Ni siquiera una consulta popular puede ayudar a dejar sin efecto ese artículo. Aunque es siempre deseable que el pueblo participe en las reformas legales y constitucionales, la voz de la ciudadanía no es suficiente para constitucionalizar una decisión que es contraria a los principios constitucionales, por la sencilla razón de que trastoca las reglas básicas democráticas sentadas por los propios bajacalifornianos.
El pueblo se da sus propias normas y un sistema puede considerarse democrático si esas normas se cumplen. El estado de derecho es un conjunto de normas que representan la voluntad de los ciudadanos, porque se crean con las reglas y para los fines que ellos establecen, pero además es un sistema en el que esas reglas se cumplen.
El pueblo puede decidir muchas cosas en una consulta popular, pero de ninguna manera puede cambiar el pasado. Querer dejar sin aplicación el Octavo Transitorio y aspirar a que Bonilla gobierne cinco años y no dos, es una negación del pasado. Es tratar de cambiar las reglas de un juego una vez que se ha ganado. Es, en esencia, trastocar las reglas democráticas. Es querer cambiar el tiempo. Y eso no es constitucional. Porque la constitución puede mirar hacia el futuro y regularlo, pero de ninguna manera tratar de cambiar el pasado. Una norma no puede tener efectos retroactivos. Esa es una regla democrática básica. No importa el órgano del cual emane. No puede tratar de regular lo que ya fue.
Juan Manuel Mecinas Montiel (@jmmecinas) es doctor en Derecho constitucional por la Universidad Complutense de Madrid. Fellow del rcc.harvard.edu. Ha sido investigador visitante e impartido clases en distintas universidades en México y en el extranjero.
