24 de octubre de 2022
Cada peso y centavo que gasta el gobierno es nuestro dinero: viene de los impuestos que pagamos, los servicios públicos que nos cobran o de los beneficios obtenidos por explotar los bienes que son de todas y todos. No solo eso, el gobierno gasta en nuestro nombre para cubrir nuestras necesidades y atender nuestras exigencias.
Cómo se usa nuestro dinero para resolver los problemas que nos preocupan es un asunto que nos concierne a todas y todos. Eso es el presupuesto público: la descripción de cómo está repartido el dinero público en diferentes programas de gobierno que intentan alcanzar objetivos sociales. Por ejemplo, disminuir la pobreza, cubrir las necesidades de medicinas, atender la demanda de educación básica, entre otros.
Leer o escuchar noticias sobre el presupuesto puede parecer confuso y tedioso. Saber cómo se reparte, administra y usa el presupuesto a veces parece ser es un conocimiento reservado para unas cuantas personas o que solo los políticos pueden decidir qué hacer con él, pero esto no es así. Con está guía, buscamos que cualquier persona pueda familiarizarse con los conceptos básicos del proceso de presupuesto y pueda usar las herramientas que tiene a su alcance para vigilar qué hace el gobierno con su dinero. Todas y todos podemos apoyar a la rendición de cuentas en nuestro país.
El ciclo presupuestario
Uno de los elementos fundamentales de una democracia con división de poderes es que sean distintos poderes quienes aprueben el presupuesto público. Uno de los poderes, el Legislativo, aprueba cómo se ha de gastar. El Ejecutivo es el que lo gasta.
El proceso para aprobar el presupuesto está escrito en las leyes y es denominado ciclo presupuestario. A nivel federal, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público divide este ciclo en siete partes:
El Presupuesto de Egresos de la Federación es planeado para ser gastado durante un año; sin embargo, el proceso completo del ciclo presupuestario ocurre en realidad en tres años distintos:
Cada una de estas partes del ciclo tiene fechas definitivas en las que se tienen que tomar decisiones específicas. Esto es así para dar certidumbre a todo el proceso. Las fechas están definidas en el artículo 74, fracción IV de la Constitución y por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Esto sucede en cada una de las siete etapas
Los grandes objetivos del gobierno están escritos en el Plan Nacional de Desarrollo, que redacta el gobierno federal al inicio del sexenio. El gobierno fija en este plan objetivos que pretende alcanzar en cada aspecto de la vida pública: bienestar social, desarrollo económico, seguridad social, etcétera.
El presidente tiene hasta el último día hábil de febrero del siguiente año en el que tomó posesión de su cargo para enviar a la Cámara de Diputados la propuesta de Plan Nacional de Desarrollo. De ahí, la Cámara tiene dos meses para aprobarlo.
El Plan Nacional de Desarrollo vigente, presentado por el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, es el primer plan que pasa por la aprobación de la Cámara de Diputados.
Tomando como punto de partida el Plan Nacional de Desarrollo, las secretarías de estado desarrollan los programas sectoriales que establecen objetivos a corto, mediano y largo plazo, así como las acciones de gobierno para llegar a estos objetivos.
La etapa de planeación consiste en conectar los grandes objetivos del gobierno y las acciones establecidas con los recursos públicos que tiene disponibles. Al inicio de cada año, las oficinas de gobierno estiman los recursos que necesitarán para vincular el presupuesto que tienen disponible con las acciones específicas para alcanzar estos objetivos.
La Secretaría de Hacienda tiene hasta el 1 de abril de cada año para enviar al Congreso de la Unión un documento con los principales objetivos y estimaciones de cuánto dinero va a ingresar el gobierno en la Ley de Ingresos, cuánto va a gastar en el Presupuesto de Egresos, si va a incrementar la deuda, los escenarios del crecimiento económico del país, la inflación, la tasa de interés y el precio del barril de petróleo. Informalmente, este documento es conocido como Pre Criterios Generales de Política Económica.
Cada año, las oficinas de gobierno tienen que definir cuáles y cuántos son los recursos que necesitan para cumplir actividades específicas del siguiente año. Eso son los programas presupuestarios.
Cada oficina de gobierno, cada dependencia, determina un plan de gasto con base en criterios que establece la Secretaría de Hacienda, como techos máximos de gasto. Estos criterios son definidos a partir del cálculo de cuánto dinero estima recaudar Hacienda para el siguiente año. El documento que determina cuántos impuestos cobra el gobierno y cómo los va a recaudar es la Ley de Ingresos.
A más tardar el 30 de junio, Hacienda tiene que enviar a la Cámara de Diputados la Estructura Programática del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Esta estructura contiene los programas presupuestales de las dependencias; podemos entenderlo como el esqueleto del PEF, en el que más adelante el gobierno va a asignar recursos públicos.
Las dependencias del gobierno tienen que armar un anteproyecto de presupuesto que deben entregar a la Secretaría de Hacienda. Estos proyectos pueden ser cambiados por Hacienda.
Una de las características más relevantes de los Órganos Constitucionalmente Autónomos es que pueden definir su propio presupuesto sin que la Secretaría de Hacienda pueda hacer algún cambio. Estos organismos, así como los poderes legislativo y judicial tienen hasta 10 días antes de que la Secretaría de Hacienda envíe el Paquete Económico al Congreso para hacer llegar su propuesta de presupuesto. Es decir, que la fecha máxima en la que pueden entregar su propuesta de presupuesto es el 29 de agosto.
Con estos insumos, la Secretaría de Hacienda describe cuánto dinero va a gastar el siguiente año, cómo lo va a distribuir en las diferentes oficinas de gobierno federal, además de cuanto va a transferir a los gobiernos de las entidades federativas y los municipios. Este documento es el Presupuesto de Egresos de la Federación.
El 8 de septiembre es el último día para que Hacienda entrega al Congreso de la Unión el Paquete Económico, que está conformado por tres partes:
Además de explicar cuánto dinero va a gastar, el gobierno tiene que presentar cinco clasificaciones, es decir, cinco maneras de dividir el gasto:
Una vez recibido el paquete económico, la Cámara de Diputados lo envía a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública. Esta comisión tiene la facultad de hacer cambios a la propuesta tanto de la ley de ingresos como del decreto de presupuesto. En ese proceso, puede recibir las propuestas de otros legisladores, gobernadores, presidentes municipales, secretarios de estado o los titulares de los organismos autónomos.
La Cámara de Diputados tiene hasta el 20 de octubre, 42 días después de haber recibido el paquete económico, para aprobar la Ley de Ingresos por mayoría simple y enviarla al Senado, como funciona con cualquier otra ley. El senado tiene a su vez hasta el 31 de octubre, 11 días más, para aprobarla. Si el Senado decide hacer cambios a la Ley de Ingresos, la Cámara de Diputados tiene que ratificarlos antes de la fecha límite del 31 de octubre.
Aprobada la ley de ingresos, inicia la discusión del proyecto de presupuesto. Su aprobación es una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados y cualquier cambio hecho a la propuesta del Ejecutivo tiene 3 importantes limitaciones:
La Cámara de Diputados tiene hasta el 15 de noviembre para aprobar el presupuesto.
Una vez aprobado el presupuesto y cuando comienza el año del presupuesto, las dependencias federales son responsables de ejercer los recursos que le fueron asignados, conforme al calendario establecido con la Secretaría de Hacienda.
El control del presupuesto es aplicado por las personas titulares de las dependencias, así como por sus oficiales mayores. Estas personas funcionarias públicas vigilan que el dinero se gaste conforme a lo establecido en el presupuesto y que se garantice el uso de los recursos al logro de los resultados planteados en los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales y otros documentos de planeación.
Durante el año, la Secretaría de Hacienda debe entregar un informe cada tres meses sobre los avances del gasto, con base en lo definido en el presupuesto.
El ejercicio del presupuesto en México está sujeto a un sistema de evaluación de desempeño. Es decir, que cada programa presupuestal es evaluado sobre el nivel de cumplimiento de sus metas y objetivos. Para hacer esta evaluación, cada programa es planeado con indicadores que son conjuntados en una tabla para poder compararlos. Esta tabla es la Matriz de Indicadores de Resultados. La intención de este sistema es generar información para tomar mejores decisiones en el siguiente ciclo presupuestario.
La evaluación es un análisis que intenta determinar si los recursos que recibió un programa público fueron pertinentes. Es decir, si fueron suficientes o fueron excesivos, así como si hubo subejercicio o los recursos fueron insuficientes. Este análisis compara los objetivos planteados por los programas con los resultados alcanzados durante el año. Estas evaluaciones deben ser llevadas a cabo por un actor diferente al que gastó los recursos. Normalmente la evaluación de un agente externo permite que la revisión sea objetiva. Ese es uno de los objetivos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, por ejemplo.
Terminado el año de ejercicio del presupuesto, la Secretaría de Hacienda tiene hasta el 30 de abril del próximo año para presentar la cuenta pública. Si el PEF expresa cómo el gobierno planea gastar nuestro dinero, la cuenta pública muestra cómo lo gastó en realidad. Concentra los resultados del ejercicio y la contabilidad de todo el gobierno.
A partir de la entrega de la cuenta pública del año anterior, la Auditoría Superior de la Federación comienza a revisar los ingresos, gastos y deuda del gobierno federal, así como los recursos federales gastados por los gobiernos estatales y municipales. La Auditoría, que es un órgano con autonomía técnica que depende de la Cámara de Diputados, determina si los recursos se gastaron bien por parte de las dependencias públicas. También revisa si hubo acciones de corrupción que dañaron el patrimonio del estado, de tal forma que se presenten las denuncias correspondientes.
La Auditoría está obligada a presentar dos informes parciales durante el año y uno definitivo de la revisión de la cuenta pública del periodo anterior. Los parciales se entregan el último día hábil de junio y de octubre. El informe definitivo debe ser presentado el 20 de febrero del siguiente año, dos años después de que el gobierno gastó el dinero. Finalmente, la Cámara de Diputados tiene hasta el 31 de octubre del año en el que se presentó la Cuenta Pública para aprobarla. Esta aprobación es solo nominativa pues no tiene ninguna consecuencia en el ciclo presupuestario.
El presupuesto como un ciclo continuo
Como puede desprenderse de esta lectura, diferentes ciclos presupuestales suceden simultáneamente: Por ejemplo, en abril de 2022 el gobierno federal ejercía el gasto conforme a lo aprobado en el PEF 2022. La Secretaría de Hacienda entregó el primer día de ese mes los pre criterios generales de política económica del ciclo presupuestal de 2023 y, a finales de ese mes, entregó también la cuenta pública de 2021. La Auditoría Superior de la Federación, por su parte, había entregado unos días antes, en febrero, su informe final de fiscalización de la cuenta pública de 2020.
Con base en la información pública que va presentando la Secretaría de Hacienda es que se alimenta esta página en la que analizamos los principales cambios y fenómenos presupuestales de todo el año con las cifras definitivas. En particular, en este análisis se identifican y analizan los resultados más relevantes de las finanzas de 2021. También se anexa un resumen estadístico de los ingresos y gastos de 2021.
CRÉDITOS
Unidad de Investigación Aplicada
Comunicación
