El 20 de febrero de 2021, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) presentó la Entrega de Informes Individuales de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2019. En el informe correspondiente al Grupo Funcional Desarrollo Económico,[1] se encuentran los resultados de las auditorías realizadas a Petróleos Mexicanos (Pemex). En particular, se encuentran varias auditorías realizadas al proyecto de la nueva refinería de Dos Bocas. Difundir estos resultados y reflexionar sobre ellos es importante porque, en 2020, el gobierno mexicano asignó más de 41,000 millones de pesos y, para 2021, el monto aprobado es de un poco más de 45,000 millones de pesos. En contexto, eso es alrededor de siete veces el presupuesto del IMSS para este año.
El presidente de México aseguró que la refinería se va a inaugurar el 1 de julio de 2022, conmemorando “cuando los mexicanos decidieron en 2018 decir basta al régimen de corrupción”. Sin embargo, de acuerdo con los informes mencionados, ni la planeación ni la ejecución del proyecto de la nueva refinería estarían libres de corrupción. A continuación, señalo algunos de los problemas principales que la ASF señaló en sus auditorías.
Con respecto a la planeación del proyecto, el Consejo de Administración de Pemex Transformación Industrial (PTRI) aprobó los documentos el 28 de mayo de 2019. Ese mismo día, el Comité de Estrategias e Inversiones de Pemex emitió su opinión favorable sin solicitar una comparación con otras alternativas, un ejercicio de sensibilidad sobre precios y costos proyectados, ni un estudio de mercado sobre demanda y precios de los petrolíferos. Al día siguiente, 29 de mayo, el Consejo de Administración de Pemex aprobó el caso de negocio sin emitir comentarios sobre el mismo (p. 265). Tres aprobaciones cruciales en menos de 48 horas. Sin mecanismos de revisión, no se puede planear y ejecutar un proyecto de la magnitud que implica construir una refinería como la de Dos Bocas.
La metodología que utiliza Pemex para planear sus inversiones —que es bastante usada en la industria petrolera—, se denomina Front End Loading (FEL) y consta de tres compuertas de acreditación que detallan, cada vez más, las inversiones que un proyecto requiere: FEL I es la etapa de visualización, FEL II la de conceptualización y FEL III es en la que la definición se cristaliza. A pesar de que la construcción de un proyecto sólo puede comenzar cuando se define (etapa FEL III), los trabajos en Dos Bocas empezaron en la etapa FEL I, cuando apenas se visualizaba (p. 266). No se trata simplemente de una prisa torpe, sino de un desaseo que incrementa la incertidumbre para la ejecución de un proyecto que afecta directamente a las finanzas públicas.
Una de las mayores preocupaciones que suscita el proyecto de la refinería de Dos Bocas es, sin duda, su rentabilidad. Apostar por la refinación debe ser económicamente viable. Por eso es inquietante lo que la ASF documentó al respecto: primero, las proyecciones de utilización se calculan por encima del 90%, aunque la SENER definió 78.5% para el sector, esto indica que los niveles de producción estimados podrían no alcanzarse; segundo, no se cuantificó el gasto de supervisión de las obras ni los costos indirectos, incluyendo la repercusión de Dos Bocas sobre el Sistema Nacional de Refinación, es decir, con menos costos considerados, la rentabilidad se sobreestima; tercero, se utilizó una tasa de descuento menor a 10%, la cual se estipula por los lineamientos para la elaboración y presentación de los análisis costo y beneficio de los programas y proyectos de inversión,[2] esto incrementa artificialmente el valor presente neto del proyecto, su principal indicador de rentabilidad; y, finalmente, no hay un análisis de sensibilidad sobre la inversión, costos de operación e ingresos esperados (p. 267). El análisis de costo-beneficio es violatorio del artículo 34, fracción II de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, pues bajo ningún criterio resultan supuestos razonables. Además, realizar un estudio con premisas tan cuestionables revela que el proyecto es muy frágil en términos financieros.
Durante el mes de noviembre de 2020, la refinería de Dos Bocas se inundó por quinta ocasión. Este problema está ocasionando costos adicionales y tal vez genere problemas operativos en el futuro, y está relacionado con la elección del sitio donde se construye. El dictamen de la ASF advierte que este problema pudo haberse evitado, pero el sitio se eligió y las obras se iniciaron a pesar de que “los estudios no habían sido concluidos, lo que hubiese permitido identificar, de acuerdo con el estudio ambiental, que el predio elegido tenía riesgos altos de inundación marina y fluvial, lo cual era uno de los supuestos establecidos para excluir el sitio” (p. 267).
En materia ambiental, “PTRI no determinó el nivel de significancia de los 89 impactos (magnitud, severidad, frecuencia y duración); asimismo, se identificó que se iniciaron los trabajos de construcción de la refinería, a pesar de que los análisis de los impactos ambientales eran preliminares, no se contaba con estudios de la SEMARNAT, ni se tenía aprobada la MIA-R por la Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente” (p. 268). Las irregularidades publicadas por la ASF muestran que se accionó al margen de las normas aplicables; además, en el contenido de la Manifestación de Impacto Ambiental, los especialistas del IMP indicaron que la refinería se construye en un lugar expuesto a inundaciones y sismos que pueden provocar derrames, contaminación e incendios.
Respecto a la vertiente social del proyecto de Dos Bocas, la conclusión de la ASF es que “aun cuando PTRI predijo, caracterizó y valoró los impactos sociales del proyecto y estableció medidas en el Plan de Gestión Social (PGS) para la prevención y mitigación de los impactos negativos y la ampliación de los positivos, para cada etapa del proyecto, no se implementó dicho plan; no se dio un acercamiento con las comunidades locales para exponer los alcances del proyecto, los impactos sociales positivos y negativos, y los beneficios, por lo que no se acreditó la aceptación de su construcción” (p. 275). No se puede hablar de desarrollo y democracia si los proyectos de infraestructura no tienen una gestión social apropiada.
Por último, en una de las auditorías a Pemex corporativo, en la que se revisó el cumplimiento a inversiones físicas en la nueva refinería de Dos Bocas, la ASF encontró pagos fuera de norma por 75.6 millones de pesos: 70.7 millones identificados por volúmenes de obra pagados distintos a los ejecutados, 2.2 millones por duplicidad de pagos y 2.7 por diferencias entre lo que se pagó y lo que se utilizó de maquinaria. Estos constituirían un daño directo al erario (p. 322).
Se necesita voluntad para combatir la corrupción e impulsar el desarrollo, pero la voluntad no se manifiesta sólo con dichos ni los resultados se dan con discursos. El valor de los informes de la Auditoría Superior de la Federación reside en que permite contrastar los hechos y los dichos, además de poder evaluar la gestión de los recursos comunes. Me permito pronosticar que el presidente los va a desestimar o descalificar; o tal vez afirme que se hacen desde la oposición, aprovechando que este año hay elecciones. Por eso mismo hay que tenerlos más en cuenta.[3]
Ingeniero Mecánico por el ITCH y economista por El Colegio de México.
[1] En lo subsecuente, la página señalada detrás de una cita será sobre este informe
[2] En el artículo tercero transitorio de dichos Lineamientos se establece que la tasa social de descuento es de 12%; el enlace en el cuerpo del texto lleva a un oficio por el que la SHCP lo redujo a 10% el 13 de enero de 2014.
[3] Mi agradecimiento a la Universidad de Yale y su Fox International Fellowship, por contribuir a la realización de este trabajo.
