El presupuesto anticorrupción y su anexo transversal: última llamada

Primera parte: recursos para las instituciones anticorrupción

Detrás del combate a la corrupción y a la impunidad subyacen procesos complejos que permiten delinear un ciclo de política anticorrupción. Como se ha argumentado anteriormente, en primer lugar, se deben prevenir actos de corrupción y desarrollar políticas enfocadas a detectar las irregularidades; después, debe llevarse a cabo un proceso simultáneo de investigación y sanción en el caso de faltas graves y delitos de corrupción. Posteriormente, se debe proceder, por un lado, a la sanción administrativa y, por el otro, a un procedimiento de sanción penal. Este ciclo se cierra con la recuperación de activos, la reparación del daño, la desarticulación de redes de corrupción y la garantía de no repetición como medida de protección efectiva para asegurar que el problema no se presente de nueva cuenta. Implementar exitosamente esta política anticorrupción requiere de instituciones eficaces con suficiencia presupuestal que rindan cuentas de sus resultados y garanticen un uso adecuado de los recursos que se invierten para su funcionamiento.

Las distintas funciones de la política anticorrupción referidas no recaen en una misma institución. Por lo tanto, se requiere de un ecosistema que dé cuerpo y coordine los esfuerzos del Estado mexicano enfocados a este fin. Lo anterior llevó a la creación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), instancia que agrupa a la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción (SESNA), el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (Inai), la Secretaría de la Función Pública (SFP), la Auditoría Superior de la Federación (ASF), el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TJFA), la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción (FECC) y el Consejo de la Judicatura Federal (CJF). 

Estas siete instituciones cumplen con sus atribuciones y mandatos legales específicos con los recursos que les son asignados de manera anual por la Cámara de Diputados. Por ende, una primera mirada para dar cuenta de las acciones para el control de la corrupción debe enfocarse en los recursos con los que las instituciones del SNA, de manera individual, colectiva y coordinada, cuentan para cumplir con sus mandatos.

Gráfica 1. Evolución 2018-2022 del presupuesto de las siete instituciones del SNA, millones de pesos constantes (base 2022) y variación porcentual real

En la gráfica 1 se observa que la suma de los presupuestos de las instituciones anticorrupción presenta un incremento marginal de 4 % para el periodo 2018-2022. Sin embargo, el diablo está en los detalles; y el primero que resalta es cómo el presupuesto anticorrupción es muy sensible a los cambios de los recursos asignados al CJF.

Gráfico 2. Distribución por institución del SNA. Presupuesto anticorrupción propuesto para el ejercicio 2022

Como se observa en la gráfica 2, el 89.3 % de la propuesta presupuestal anticorrupción para 2022 corresponde al CJF. Los datos confirman la necesidad de revisar los recursos de cada institución, principalmente para seis instituciones (SESNA, Inai, SFP, ASF, TJFA y FECC) que en su conjunto constituyen  el 10.7 % del presupuesto en esta materia. 

Menos recursos para la prevención y detección de la corrupción

En el entendido de que no es posible sancionar un hecho de corrupción que no fue detectado ni investigado, uno de los principales resultados del análisis de los recursos anticorrupción es la debilidad presupuestal del Inai, la SFP y la ASF, instituciones fundamentales en el sistema de rendición de cuentas. En la gráfica 3 se observa cómo, entre 2018 y 2022, los recursos aprobados por la LXIV Legislatura para las instituciones encargadas de la prevención, detección e investigación de hechos de corrupción y responsabilidades administrativas disminuyeron sistemáticamente.

Gráfica 3. Evolución 2018-2022 del presupuesto del INAI, SFP y ASF, mdp constantes (base 2022) y variación porcentual real

De aprobarse la propuesta presupuestal de 2022 en los términos actuales, se observaría una disminución total de 17.6 % para el Inai y de 6.1 % para la ASF durante el periodo 2018-2022. En el caso de la SFP, la afectación presupuestal es aún mayor: una reducción de 30.7 %. Tal reducción resulta sorprendente de cara al énfasis en el discurso presidencial de subrayar el papel de esta institución en su estrategia para enfrentar la corrupción.

El recorte presupuestal a la SFP se explica principalmente por el ajuste sufrido entre 2018 y 2019, del cual la dependencia no sólo no se ha recuperado, sino que se ha acentuado en los ejercicios presupuestales posteriores. A la luz de las asignaciones, el fortalecimiento de la SFP no ha sido y no es una prioridad para el gobierno federal. A partir de las asignaciones propuestas por programa presupuestario para el ejercicio 2022, la gráfica 4 ilustra de manera más clara la falta de prioridad del combate a la corrupción.

Gráfica 4. Comparativo 2021-2022 de los programas presupuestarios a cargo de la SFP, millones de pesos constantes (base 2022)

Como se observa, para 2022 se propone una disminución de 40 % para el programa “Inhibición y sanción de las prácticas de corrupción”; de 23.1 % para “Fiscalización a la gestión pública” para practicar auditorías a la Administración Pública Federal (APF), y de 4.4 % al presupuesto del programa “Integración de las estructuras profesionales del gobierno”, que tiene por objeto fortalecer el servicio profesional de carrera. En contraste, se contempla un incremento de 106.5 % para “Políticas de austeridad republicana y eficacia gubernamental”, destinado a establecer mecanismos que promuevan, a través de la vigilancia y control de la mejora de la gestión pública de la APF, criterios de austeridad y generación de ahorros presupuestarios de los recursos públicos. 

Esto retrata un problema en la concepción del desafío de la corrupción por parte del Ejecutivo federal. Se desprecia el valor, tanto de profesionalizar el servicio público para mejorar  el funcionamiento del gobierno y acotar los espacios de corrupción, como de fortalecer mecanismos de control interno mediante la implementación de auditorías para la fiscalización de la gestión pública. En cambio, para el presidente la austeridad es sinónimo de combate a la corrupción, aunque esto debilite aún más un aparato gubernamental de por sí menguado y con espacios muy limitados para la profesionalización de los servidores públicos, con consecuencias negativas para los servicios públicos y el bienestar ciudadano. 

La SESNA requiere una mención especial. En esta institución ha recaído la operatividad del SNA. Aunque está acotada legalmente para incidir directamente en el combate a la corrupción, sin su liderazgo difícilmente se explicarían ciertos avances en el cumplimiento de los mandatos legales del SNA en su conjunto. Específicamente, su función coordinadora ha sido relevante para mantener activos y funcionales al comité coordinador del sistema y a sus grupos de trabajo técnico, donde se ha buscado avanzar —aunque con serias limitaciones— en la Plataforma Digital Nacional y el Modelo de Seguimiento y Evaluación de la Corrupción. Por ende, es un punto de preocupación para el ecosistema anticorrupción del país que, lejos de fortalecerse, el presupuesto de la SESNA se reduzca aún más con un recorte adicional propuesto de 3.4 % para el próximo año (ver gráfica 5).

Gráfica 5. Evolución 2018-2022 del presupuesto a la SESNA, millones de pesos constantes (base 2022) y variación porcentual real

Escasos recursos para la investigación y sanción de la corrupción

El análisis de la propuesta presupuestal para 2022 y de los recursos ejercidos en años previos arroja que el eslabón más débil es el de la investigación de hechos de corrupción y faltas administrativas graves. Adicionalmente a las crecientes restricciones presupuestales que enfrenta el bloque de instituciones que inciden en la detección (Inai, SFP y ASF), el gran reto del ecosistema anticorrupción es el fortalecimiento de las instancias de investigación y de su presupuesto. No basta detectar irregularidades a través de auditorías o contar con mecanismos para denunciar hechos de corrupción si en la etapa de investigación los casos no se sostienen ante las instancias sancionadoras. Estas deficiencias y la falta de capacidades institucionales abren la puerta a la impunidad, problema público que se multiplica con el paso del tiempo.

Gráfica 6. Evolución 2018-2022 del presupuesto del TFJA, FECC y CJF, millones de pesos constantes (base 2022) y variación porcentual real

Como se observa en el gráfico 6, para 2022 se propone el mismo presupuesto para el TFJA, y más recursos para la FECC y el CJF. No obstante, y pese a un ligero incremento propuesto para el próximo año, en la tendencia de largo plazo el presupuesto del TFJA ha sufrido una disminución de 10.9 % respecto del ejercido en 2018. En cuanto a la FECC, se fortalece el presupuesto para la persecución, pero los recursos asignados son aún profundamente insuficientes de cara a la complejidad de los delitos de corrupción que debe investigar y judicializar ante los tribunales (apenas 174.8 millones de pesos). En el caso del CJF, cuyo presupuesto financia, entre otros rubros, los procesos para juzgar los delitos de corrupción presentados ante los tribunales —y para castigar la corrupción al interior del Poder Judicial— el aumento presupuestal propuesto es del 5 %.

Al comparar lo ejercido en 2018 con el PPEF 2022, esta primera entrega evidencia que el agregado de recursos para las siete instituciones del SNA aumentaría marginalmente en un 4 % en términos reales. Sin embargo, este incremento no es parejo entre instituciones y es un error concluir que se está fortaleciendo al ecosistema en su conjunto. Este mayor flujo de recursos se concentra en la Judicatura Federal sin que pueda asegurarse que se destine por completo al control de la corrupción y la impunidad. Por el contrario, se observa un debilitamiento de tres instituciones (SESNA, SFP y ASF), en tanto que dos tendrán escasos márgenes de mejora (Inai y TJFA); además, destaca de manera preocupante que la FECC determine, opere y ejecute funciones de investigación criminal con recursos tan limitados. Para profundizar en el análisis de los recursos que de manera efectiva cada una de las instituciones declara destinar al combate a la corrupción, en la siguiente entrega se detallarán los hallazgos del Anexo Transversal Anticorrupción.

Marco Antonio Fernández 

Profesor-investigador de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Tecnológico de Monterrey y coordinador del Programa Anticorrupción y de Educación de México Evalúa 

Roberto de la Rosa

Investigador de la Iniciativa de Educación con Equidad y Calidad del Tec de Monterrey e investigador asociado de México Evalúa