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Presupuestos bien puestos: una iniciativa para reducir la discrecionalidad

Los gobiernos tienen mucha discrecionalidad para hacer cambios al presupuesto que reciben aprobado cada año, pero existe una manera de controlarlo: poniendo reglas claras.

Durante el último trimestre de cada año, todos los gobiernos enfocan gran parte de sus esfuerzos en el cumplimiento de una de sus tareas más importantes: la planeación del presupuesto para el próximo año.

La publicación de los presupuestos de egresos es una radiografía de las autoridades: donde ponen los recursos, sin duda, ponen también sus prioridades y sus intereses. Incluso, si quisiéramos someter a prueba los mensajes, discursos y propuestas de la clase política, podríamos empezar por revisar qué porcentaje del presupuesto están recibiendo las ideas que expresan y dicen respaldar. Es muy claro: en cualquiera de los órdenes de gobierno, no hay decisión más política que el uso de los recursos públicos.

Considerando lo anterior, y para cumplir con la tarea de vigilar la correcta ejecución de los recursos en la ciudad de Chihuahua, en el equipo de la Sindicatura municipal hemos analizado a detalle los presupuestos de egresos (lo que se planea gastar) y las cuentas públicas (lo que termina gastándose realmente). El resultado del trabajo fue el esperado. Encontramos algo que también se repite en otros municipios, otros estados y en la misma Federación: el presupuesto aprobado nunca es igual al presupuesto ejercido.

Esto, por supuesto, es completamente normal. Gobernar implica tomar decisiones y hacer cambios sobre la marcha, lo que incluye modificaciones a los presupuestos. El problema es cuando, en lugar de ser reajustes sensatos, estos cambios implican transformaciones completas a lo que inicialmente se planeó para el dinero público. En pocas palabras, si nos adentramos a revisar minuciosamente los presupuestos, veremos que durante el año todos los gobiernos hacen reducciones o ampliaciones presupuestales; sin embargo, el problema está en que gran parte de dichas modificaciones son enormes y completamente discrecionales.

Por ejemplo, al analizar el ejercicio del presupuesto en un concepto tan llamativo como el de comunicación social y publicidad oficial, podemos ver que los gobiernos estatales echaron mano de estas ampliaciones para aumentar su gasto en este rubro sin mayor problema durante 2019. De acuerdo con información oficial de sus cuentas públicas, Tamaulipas gastó 14,145 % más de lo presupuestado en comunicación social en ese año, Sinaloa 1,444 %, Veracruz 637 % y Durango 309 %.  Aquí no importan los colores: gobiernos estatales de todos los partidos han aumentado el gasto en este rubro con plena discrecionalidad.

El municipio de Guadalajara también es un claro ejemplo de esta preocupación por modificaciones presupuestales. En medio de una pandemia, el gobierno municipal redujo su presupuesto al concepto de ayudas sociales. En 2020 este municipio recortó 145 millones de los 349.8 planeados originalmente en este tema y finalmente ejerció  sólo 204.4 millones, una reducción equivalente al 34 % de lo presupuestado. Este caso, además de evidenciar un pésimo criterio en el manejo de los recursos públicos, muestra la incapacidad de una de las administraciones municipales más grandes del país para desarrollar programas que apoyen a las personas en medio de una crisis económica y de salud, lo que resulta muy preocupante por ser un municipio que invierte más de 4000 millones de pesos al año en nómina.

Por otro lado, en un análisis más general, Chihuahua capital planeó para su presupuesto de egresos en 2019 un total de 3277 millones, pero ejerció 3678 millones. Esto significa que se generaron más de 400 millones de pesos de ampliaciones presupuestales. Sin embargo, la cuenta pública indica 690 millones como el presupuesto total modificado, un 21 % cambió en relación con lo originalmente planeado. Por cierto, en materia de comunicación social y publicidad oficial se presupuestaron inicialmente 39,081,000 pesos, pero al final del año se terminaron gastando 81,227,000 pesos, lo que representó una ampliación de más del 107 % para este concepto.

Estas grandes modificaciones discrecionales al destino del dinero público son prácticas bastante recurrentes en todas las administraciones. Por ese motivo, nos atrevemos a asegurar que los presupuestos de egresos son cartas de buenas intenciones que, en muchas ocasiones, suelen convertirse en verdaderas historias de terror al momento en que se cierran las cuentas públicas.

Sumado a lo anterior, lamentablemente en el imaginario colectivo se cree que los presidentes y las presidentas municipales son quienes aprueban y ejecutan todo en las ciudades, pero esto no funciona así. Los ayuntamientos, integrados además por regidores, regidoras, síndicos y síndicas, son quienes aprueban de manera colegiada los presupuestos y las decisiones más importantes para los municipios.

En el caso del municipio de Chihuahua, vimos que, aunque el ayuntamiento participa a final de cada año en la discusión del proyecto de presupuesto de egresos, es completamente ajeno a las modificaciones, reducciones y ampliaciones durante el año. Para estos cambios, la presidenta municipal y la tesorería tienen plena autonomía y discrecionalidad para modificar partidas de conceptos y presupuestos en las dependencias, al grado de que regidoras y regidores desconocen completamente estos movimientos.

Al revisar el presupuesto de 2019 del municipio de Chihuahua, de acuerdo al clasificador por objeto del gasto y las 312 partidas específicas que lo integran, se pudo observar que en dicho año se realizaron cambios en 302. Además, en 43 partidas se generaron ampliaciones de más del 100 % a lo originalmente planeado, en 61 partidas se generaron reducciones o ampliaciones entre el 51 % y el 99 % y 54 partidas que no tenían nada presupuestado fueron creadas. Sólo 10 de las 312 partidas se mantuvieron sin cambios.

Con lo anterior, nos cuestionamos ¿por qué? ¿Acaso no existen leyes que regulen estos temas? La respuesta es sí y desde hace varios años. En nuestro país las normas respecto a planeación y presupuestación tienen antecedentes desde 1983. Desde hace más de 35 años, existen acciones para regular y profesionalizar esta materia; sin embargo, dichas acciones no han sido claras ni suficientes. Así como Chihuahua, muchos de los más de 2400 municipios en México actúan y ejercen sus recursos sin rigor en la planeación y con excesiva discrecionalidad.

Normas como la Ley de Planeación, la Ley General de Contabilidad Gubernamental y la Ley de Disciplina Financiera para las Entidades Federativas y los Municipios son la base nacional de esta materia; corresponde a los congresos locales legislar para dar a sus municipios las leyes y normas suficientes, de acuerdo con sus realidades. En el estado de Chihuahua existe una ley estatal en materia de planeación y otra que regula la contabilidad, presupuestación y gasto público, tanto del gobierno del estado como de los municipios. Y si bien éstas definen obligaciones y responsabilidades para los municipios, lo hacen en un plano general y de forma insuficiente. Además, por el principio de municipio libre definido por la Constitución Mexicana, las legislaturas de los estados no pueden legislar a detalle sobre la vida de los municipios. Este principio constituye un arma de dos filos: por un lado, permite a los municipios más competentes regularse de manera administrativa y particular; por el otro, deja a los gobiernos municipales sin las normas suficientes.

Para ejemplificar esto, en Chihuahua, las mencionadas leyes locales definen seis acciones para llevar a cabo las primeras tres etapas del ciclo presupuestario; es decir, planeación, programación y presupuestación de los recursos públicos de cada ejercicio fiscal. Estas acciones van desde la publicación de lineamientos para la creación del presupuesto de egresos y programas operativos anuales, hasta la publicación del presupuesto de egresos mismo. En lo que respecta al gobierno del estado, encontramos que los plazos y características a cumplir para desarrollar dichas acciones están rigurosamente definidas. Así, sólo se definen plazos para dar cumplimiento a dos de las seis responsabilidades, el envío del proyecto de ley de ingresos al congreso local y la publicación del presupuesto de egresos aprobado a más tardar el 31 de diciembre.

Los municipios, por el artículo 115 Constitucional, tienen la facultad de crear los reglamentos y disposiciones normativas que necesiten para la mejor organización y operación de sus gobiernos. Por ello, es razonable, que en dichos reglamentos, deberíamos ver resueltas las imprecisiones de las leyes estatales, pero la realidad es que muchos municipios del país carecen de reglas particulares en esta materia

Y es que los rubros de planeación y presupuestación no son los únicos que se deben reglamentar a nivel municipal, pues también se debería observar cómo se ejercen los recursos. Las grandes modificaciones a los presupuestos de egresos estatales y municipales, evidenciadas en párrafos anteriores, nos muestran que el ejercicio del gasto público es un área sin reglas suficientes para los gobiernos locales y parte de ello proviene de la ambigüedad de la Ley de Disciplina Financiera y la falta de perspectiva municipal en las leyes estatales.

Lo anterior es sólo una parte de lo que nos llevó en el equipo de la Sindicatura a desarrollar #PresupuestoBienPuesto, que se materializa en una iniciativa de reglamento de gasto público para el municipio de Chihuahua. Con ella buscamos resolver los vicios y las fallas en la planeación, programación, presupuestación y ejercicio del dinero público, a través de las siguientes propuestas: 

  1. Profesionalizar el desarrollo del presupuesto de egresos, sus programas operativos anuales e indicadores, definiendo plazos, características y responsables en este proceso, además de la implementación de un esquema anual de capacitación y actualización de las personas involucradas.
  2. Que los cambios al presupuesto de egresos se discutan de manera pública y transparente por las regidoras y los regidores, para que finalmente se aprueben por el ayuntamiento, ya que, si este es la autoridad responsable de su aprobación, debe asumir las responsabilidades de sus modificaciones.
  3. Que cuando haya recursos extras, los ingresos excedentes conocidos se destinen sin excepción a las prioridades del municipio: mejores servicios, más obras públicas y más programas sociales, reglamentando las ambigüedades de las normas en materia de gasto y disciplina financiera.
  4. Crear una política de ahorro permanente, medible y evaluable, para que el gobierno municipal reduzca su gasto en papelería, telefonía, fotocopiado, entre otros aspectos no prioritarios, aterrizando el discurso de austeridad y el tan mencionado dicho de “ajustarse el cinturón”.
  5. Que ante situaciones de emergencia, como la pandemia que estamos viviendo, se pongan reglas claras a qué y cómo comprar y contratar, se transparente de manera proactiva los recursos ejercidos y se rindan informes mensuales de gasto en sesión del ayuntamiento.
  6. Facilitar la rendición de cuentas sobre cómo se gasta el dinero público, en formatos abiertos y accesibles para todas las personas.
  7. Fortalecer la participación ciudadana a través del Consejo de Planeación para el Desarrollo del Municipio de Chihuahua (COPLADEMUN) en las etapas de planeación y evaluación presupuestal.

Estas propuestas buscan solucionar un problema claro y muy bien identificado: las malas decisiones de los gobiernos locales sobre el ejercicio del dinero público, debido al poder discrecional de quienes toman las decisiones y la falta de reglamentación en la materia.

#PresupuestoBienPuesto es una iniciativa que busca mejorar el uso de los recursos y profesionalizar la planeación de las políticas públicas del municipio de Chihuahua. Pero aún más importante, es un esfuerzo que pretende iniciar un debate municipalista a nivel nacional, que ayude a prevenir y evitar las malas decisiones tomadas desde lo local, mismas que están retrasando la posibilidad de un mejor futuro para nuestros municipios en todo el país.

Conoce la presentación y la iniciativa.


Abogada por la Universidad Autónoma de Chihuahua y asesora jurídica de la Sindicatura del municipio de Chihuahua

Luis Javier Moreno Benjumea

Politólogo por la Universidad Autónoma de Querétaro y coordinador de la Sindicatura del municipio de Chihuahua

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