El 19 de abril de 2018, la Cámara de Diputados aprobó por unanimidad un dictamen que reforma diversos artículos de la Constitución mexicana para “eliminar el fuero constitucional”. La noticia causó revuelo rápidamente ya que el fuero ha ganado mala fama en la discusión política en México durante los últimos años. Una encuesta telefónica reciente del CESOP —un centro de estudios de la Cámara de Diputados— reportó que nueve de cada diez mexicanos están mucho o algo de acuerdo en eliminar el fuero constitucional. De acuerdo con una encuesta del Gabinete de Comunicación Estratégica, 41.6% de los entrevistados consideran que la eliminación del fuero al presidente y altos funcionarios es la mejor forma de combatir la corrupción en México. De 2016 a la fecha, 12 entidades federativas han eliminado el fuero de sus constituciones locales para todos sus funcionarios públicos y la Ciudad de México será agregada en septiembre de 2018; además, Veracruz y Morelos han eliminado el fuero para sus funcionarios estatales, salvo algunas excepciones. Luego de esta reforma surgen algunas preguntas: ¿qué es realmente el fuero? ¿Es sinónimo de impunidad? ¿Realmente fue eliminado? Este artículo pretende responder esas preguntas.
En primer lugar, para analizar la reforma aprobada tenemos que discutir dos figuras: el juicio político y el fuero.
Juicio Político
El juicio político mexicano es parecido al impeachment de Estados Unidos: se trata de un mecanismo legislativo para remover al funcionario público de su cargo o prohibirle ser funcionario público durante un tiempo, cuando haga mal su trabajo. La fracción primera del artículo 109 de la Constitución dice que aplica el juicio político “cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho”. Las causas son ambiguas y dejan al Poder Legislativo actuar con discrecionalidad, permitiendo que esta decisión recaiga en la integración del Congreso por partido político y la coyuntura. Como escribió José Roldán Xopa: “el juicio político se configura como un medio en el que la clase política trata los conflictos o purga sus diferencias”.
¿Quiénes pueden ser sujetos de esta figura? De acuerdo con el artículo 110 de la Constitución, senadores, diputados federales, ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), consejeros de la judicatura federal, secretarios de despacho (p. ej. Gobernación, Desarrollo Social), el Fiscal General de la República —hoy, todavía PGR—, los magistrados de circuito y jueces de distrito, los consejeros y el secretario ejecutivo del Instituto Nacional Electoral (INE), los magistrados del Tribunal Electoral, los integrantes de los órganos constitucionales autónomos (p. ej. INEGI), directores de organismos descentralizados (p. ej. ISSSTE) o de empresas de participación estatal mayoritaria (p. ej. Pemex).
Para iniciar un juicio político, cualquier ciudadano puede denunciar por escrito a un servidor público ante la Cámara de Diputados. La denuncia pasa por tres grupos de diputados, antes de llegar a una sesión especial en la que todos los diputados escuchan al denunciante y al acusado y votan para acusarlo; para avanzar en el proceso, es necesario que la mitad más uno de los diputados presentes lo apruebe (a esto se le conoce como mayoría absoluta). De lograrse la mayoría, el caso pasa a la Cámara de Senadores, la cual decide la sanción para el funcionario. Esta sanción debe ser aprobada por dos terceras partes de los senadores presentes en la sesión (a esto se le conoce como mayoría calificada).
De acuerdo con el dictamen aprobado el jueves, desde 2003, han sido recibidas 356 solicitudes de juicio político que no han sido examinadas. En febrero del año pasado, la primera comisión de diputados —la que recibe las denuncias— fue multada por un juez al no haber sesionado.
Fuero
Es importante señalar que, en el mundo, existen dos tipos de fuero. El primero es una protección otorgada exclusivamente a los integrantes del parlamento (el Congreso de la Unión en México) para que no puedan ser denunciados o demandados por las opiniones que viertan en el ejercicio de sus funciones. Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad (MCCI) revisó las constituciones de 31 países y encontró que este tipo de inmunidad (en inglés conocida como freedom of speech) está presente en todas. En México, esta protección está en el artículo 61 de la constitución: “[l]os diputados y senadores son inviolables por las opiniones que manifiesten en el desempeño de sus cargos, y jamás podrán ser reconvenidos por ellas”.
El segundo tipo de fuero es una inmunidad procesal. Existe un grupo de funcionarios públicos —no sólo legisladores— que no pueden ser procesados penalmente sin que intervenga de alguna manera por el Poder Legislativo[1]. En México, esta inmunidad está contenida en el artículo 111 constitucional, el cual establece que, para proceder penalmente contra determinados servidores públicos, la Cámara de Diputados debe declarar por mayoría absoluta si ha o no lugar a proceder contra el inculpado. Un cálculo hecho por Víctor Aguilar estima que alrededor de 2,544 funcionarios son protegidos por esta inmunidad (Ver Tabla 1).
El proceso descrito en el artículo 111 es conocido, formalmente, como declaración de procedencia y, popularmente, como desafuero. El proceso comienza con una denuncia penal contra el funcionario público que recibe la Cámara de Diputados, la cual lleva a cabo una sesión especial en la que todos los diputados escuchan al denunciante —en este caso, el ministerio público— y al acusado. Si la mitad más uno de los diputados presentes vota en favor de retirar la inmunidad al funcionario, éste será separado de su cargo y puesto a disposición de los tribunales correspondientes, donde seguirá su proceso penal como cualquier ciudadano. De no lograrse la mayoría de los diputados, el proceso contra el funcionario será suspendido hasta que deje de ocupar su cargo. El artículo 114 acota que la prescripción de los delitos se interrumpe mientras el funcionario se mantenga en su cargo.
Por lo que toca a la inmunidad del presidente, el artículo 108 señala que “durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común” y en esos casos será procesado como un juicio político. Así, el titular del ejecutivo no puede ser separado de su cargo por acusaciones penales ni separado de su cargo, salvo por las dos causas señaladas.
De 1935 a la fecha, han ocurrido siete declaraciones de procedencia, y cuatro de éstas han ocurrido en los últimos catorce años: el diputado a la Asamblea del Distrito Federal, René Bejarano (2004); el jefe de gobierno del Distrito Federal, Andrés Manuel López Obrador (2005); el diputado federal, Julio César Godoy (2010) y la diputada local de Sinaloa, Lucero Guadalupe Sánchez (2016). De 2003 a 2016, fueron presentadas 53 solicitudes de desafuero, de las cuales fueron ratificadas 45 y 17 han sido turnadas a la comisión responsable de la Cámara de Diputados. De las solicitudes turnadas a comisión, sólo las cuatro referidas anteriormente han sido dictaminadas y presentadas al pleno de la Cámara.
De qué va la reforma
La reforma —aprobada el pasado jueves— permite ahora sujetar al presidente a juicio político, con la única salvedad de que la Cámara de Diputados requerirá mayoría calificada en lugar de la mayoría absoluta que necesita para el resto de los funcionarios; además, ésta modificó el artículo 111, eliminando la declaración de procedencia y permitiendo que los funcionarios públicos —incluido el presidente— puedan ser imputados penalmente[2], en observancia de las garantías constitucionales.
El único candado añadido a la Constitución es que, una vez que el juez determine la vinculación a proceso[3] del funcionario, puede imponerle cualquier medida cautelar durante el proceso y hasta la sentencia condenatoria, excepto la prisión preventiva y la suspensión temporal en el cargo. De acuerdo con el Código Nacional de Procedimientos Penales, existen doce medidas cautelares[4], además de la prisión preventiva y la separación del cargo; así, un funcionario público ahora podría ser sometido a vigilancia, la prohibición de concurrir a determinadas reuniones o la colocación de un localizador electrónico. Finalmente, la prescripción de los delitos ya no se ve suspendida por el tiempo en el que el funcionario esté en el cargo.
La reforma pareciera eliminar por completo el fuero y tanto diputados como candidatos presidenciales han asegurado que se trata de un importante paso para combatir la corrupción. Sin embargo, existen algunas consideraciones que podrían ir en sentido contrario.
En primer lugar, de acuerdo con Roldán Xopa, los funcionarios podrían mantenerse impunes, pues ahora resulta imposible separar de su cargo a un funcionario de Hacienda, acusado de malversar fondos públicos —por poner un ejemplo— hasta el momento de una sentencia ejecutoria; además, al no congelar la prescripción del delito, permite que avance el tiempo ante la comisión de delitos y “una de las dificultades para perseguir los delitos de corrupción es el transcurso del tiempo” pues depende de informes de auditorías o cambios de gobierno. Bajo ese escenario, podríamos encontrar evidencia para acusar a un secretario de estado de otorgar contratos bajo el esquema de la Estafa Maestra, pero para cuando llegue con un juez, el delito habría prescrito y no podría ser juzgado.
Otra complicación con la eliminación del fuero es que funcionarios inocentes pero contrarios al partido en el poder podrían ser acusados y sometidos a proceso sin que puedan protegerse ante un uso faccioso de las instituciones de procuración de justicia. Los casos de López Obrador en 2006; el gobernador de Chihuahua, Javier Corral, en 2017, o el candidato presidencial de la coalición Por México al Frente, Ricardo Anaya, pueden alertarnos de lo que podría suceder.
Al comparar los casos de desafuero de los últimos 85 años, las acusaciones de juicio político y declaración de procedencia pendientes en la Cámara de Diputados con los casos de políticos corruptos impunes, no es posible asegurar que el fuero se trate de un obstáculo para investigar y enjuiciar a quienes cometen delitos de corrupción.
Eliminar el fuero puede no traducirse en más corruptos en la cárcel, pero podría provocar que funcionarios públicos incómodos para quien esté en el poder (legisladores, consejeros electorales, gobernadores, jueces) sean sometidos a procesos judiciales.
Una última reflexión: un dictamen similar fue aprobado por la Cámara de Diputados en 2013, eliminando la declaración de procedencia y desde entonces está congelada en el Senado. El dictamen aprobado el 19 de abril aún debe ser ratificado por la Cámara de Senadores y, al menos, 17 legislaturas locales. Todavía tenemos mucho que discutir del fuero.
[1] En el estudio referido de MCCI, se encontró que 21 de 32 países otorgan inmunidad procesal a sus legisladores.
[2] De acuerdo con el artículo 112 del Código Nacional de Procedimientos Penales, imputado es “a quien sea señalado por el Ministerio Público como posible autor o partícipe de un hecho que la ley señale como delito”.
[3] Artículo 136 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
[4] Artículo 155 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
Ricardo Alvarado
Politólogo y maestro en Administración y Políticas Públicas. Investigador en Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad
