Más allá de Monreal
Más allá de sus defectos, la iniciativa del líder de la mayoría en el Senado, Ricardo Monreal, para fusionar el Instituto Federal de Telecomunicaciones, la Comisión Federal de Competencia Económica y la Comisión Reguladora de Energía en un solo instituto, no debe minimizarse, sino aprovecharse: tendría que servir para revisar el papel de los órganos constitucionales autónomos en el sistema mexicano y en particular el rol de los reguladores. La propuesta de Monreal era discutible porque era un traspié evidente: proponía quitarle autonomía a los órganos reguladores y que estos regresaran a depender exclusivamente del Ejecutivo, en un país donde todo lo que depende de dicho poder termina siendo utilizado con fines electorales.
Afortunadamente, el senador decidió retirar momentáneamente su iniciativa y abrir la discusión sobre su propuesta, no sin haber recibido severas críticas en lo que se veía como un retroceso para el fortalecimiento de los reguladores (en el campo de la especulación, parece que el partido en el gobierno advirtió que carecía de los apoyos necesarios para la aprobación de la iniciativa). La propuesta de Monreal no puede ser vista exclusivamente como una advertencia sobre la visión del gobierno en relación con los órganos constitucionales autónomos; también puede observarse como el punto de partida de la necesaria reflexión sobre el papel de los órganos constitucionales autónomos reguladores en el sistema político y económico del país, de cara a su fortalecimiento. De nada vale saber que al gobierno en turno no le gusta el sistema que garantiza la competencia en mercados. De lo que se trata es de fortalecer a los reguladores a partir del análisis de sus buenos resultados y a partir de la enmienda de sus yerros.
La santificación de los reguladores
Si se analizan los argumentos vertidos en los últimos días, parecería que los reguladores que funcionan como órganos constitucionales autónomos han sido colocados en un pedestal, lo que poco ayuda a entender su importancia en el sistema político mexicano. La Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que son órganos técnicos, que toman decisiones en la búsqueda de la eficiencia del mercado, a fin de evitar el entramado político que significa legislar, y que el hecho de que sean regulaciones permite que puedan someterlas a escrutinio y cambiarlas en el corto plazo y de manera expedita.
Esta es una idealización de los órganos constitucionales autónomos que hizo la corte en 2015 y que probablemente no justifica la existencia de los reguladores y su actuación de manera autónoma. Bien valdría darle un valor disminuido a esta definición porque en el Ejecutivo y en el Legislativo también se toman decisiones técnicas; es decir, no es un campo exclusivo de los órganos reguladores. Además, la facilidad con que puede cambiar la regulación es un asunto distinto: a veces sus decisiones o regulaciones son tomadas con tanta lentitud o premura como en otros órganos de gobierno. La política también impacta en los procesos de los reguladores, salvo que queramos no enterarnos que así es.
Dejar de lado esta cuestión de tecnicidad y especialización “exclusiva” del regulador tendría que servir para admitir y poner sobre la balanza que los reguladores pueden funcionar si están bajo la sombrilla del Legislativo o del Ejecutivo o si son autónomos. En cualquiera de los casos, los reguladores también se equivocan; también tardan en regular o decidir cuestiones de importancia y su actuación a veces es bastante discutible. No hay nada de malo en ello: son errores que se pueden corregir. Pensar que sólo en los reguladores hay especialistas, que sólo los reguladores pueden emitir regulaciones/decisiones correctas y expeditas, o que no están sujetos a presión de los agentes dominantes en un mercado (cuando es evidente que a veces ceden ante los chantajes) es cerrar los ojos a una realidad.
Déficit democrático. Lejos de los ciudadanos
Para los ciudadanos, las funciones que desempeñan los reguladores son prácticamente desconocidas: estos han sido incapaces de traducir en palabras simples la importancia de su autonomía y de su labor. En cierta forma se asumen elitistas y les basta con que los agentes que participan en el mercado regulado los conozcan, aunque para acrecentar su valor podrían tratar de explicar de mejor forma qué es lo que hacen y cómo ayuda a la vida diaria de los mexicanos.
Por supuesto que no se requiere un regulador carismático ni tampoco uno alejado de quienes en última instancia son beneficiarios de sus decisiones o regulaciones. Sin embargo, no le vendría mal a los reguladores acercarse a la sociedad. Su trabajo es técnico, pero no superior al que otros realizan. Tener un mayor acercamiento con los ciudadanos y difundir de mejor manera sus actividades, regulaciones y decisiones es importante para fortalecerse como instituciones y no estar sujetos a vaivenes políticos. Contar con el apoyo de los especialistas no es suficiente si se carece —por desconocimiento— del apoyo ciudadano.
La autonomía y el control de decisiones
Tal vez un aspecto clave que se ha pasado por alto es que los órganos constitucionales autónomos deben defender su autonomía dado el sistema político mexicano. ¿Por qué no confiarle al Ejecutivo la regulación de ciertos mercados? Porque, conociendo la historia del Ejecutivo mexicano, cada decisión estaría condicionada a cuestiones políticas. La importancia de los reguladores no sólo viene de la actividad técnica que despliegan, sino también de que su diseño permite reducir los márgenes de corrupción en el sistema en el que se inserta. Porque cuando el factor político o el electoral no es el más importante para resolver una cuestión o emitir una regulación, se puede dictar una mejor decisión o regulación técnicamente y el margen de corrupción decrece. Si a eso se suman ciertas prácticas como, por ejemplo, las reuniones transparentes con los agentes regulados, la existencia de órganos constitucionales autónomos reguladores se convierte en un instrumento verdadero de combate a la corrupción.
Además, habría que poner sobre la mesa que las decisiones del órgano regulador tienen un contrapeso: el control jurisdiccional que ejercen los tribunales federales. Eso garantiza que las decisiones de los reguladores no sean arbitrarias. Los juzgadores tienen la última palabra con relación a las regulaciones que se consideren dictadas fuera del marco constitucional. Este es un aspecto que aún le falta explotar a los reguladores: como cualquier otro ente del Estado, los tribunales ratifican y a veces rectifican sus decisiones. Su actividad está controlada.
La autonomía no puede ser vista como una mera cualidad; es un elemento que, combinado con los resultados de la regulación y con el control que otros órganos del Estado ejercen, puede dar mejores resultados. Si en términos de competencia existen más actores y la competencia es real en los distintos mercados, y los tribunales controlan sus decisiones o regulaciones, ¿por qué volver a un sistema que arrojaba peores resultados y era menos trasparente?
Profesor e investigador en derecho constitucional.
