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El cuento es clásico: significa que lo escuchamos en la infancia. Empieza con la miseria de unos ratones, provocada por un gato despiadado que ha llegado a la casa para detener el saqueo. Movidos por la desesperación de sus panzas rugientes, los ratones se reúnen para tomar una decisión sobre el invasor. Aunque no falta el aventurado ratón que propone un asesinato gatuno, el acuerdo colectivo se impone por la eficacia de la razón: las voces ratoniles más sensatas acuerdan poner un cascabel al gato, de modo que puedan escuchar sus movimientos y evitar el peligro. El cuento, desolador para los ratones, termina con una interrogante práctica que confiere a la narración su carácter aleccionador: ¿quién, entre los ratones, será el valiente que ponga el cascabel al gato?
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Los estudios sobre la democracia deberían prestar más atención a los cuentos clásicos. Al fin y al cabo, para entender algo, lo primero que se necesita es nombrarlo de forma inexacta para ir precisando conforme a los nuevos sentidos que se encuentran en lo dicho. Desde hace años, ha habido un esfuerzo consistente por nombrar un fenómeno creciente en América Latina: la captura política de las instituciones. En este ensayo discutiré sobre las implicaciones que tiene la captura política de las instituciones democráticas en México usando como ejemplo el más reciente proceso de selección para definir cuatro perfiles para integrar el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, máxima autoridad para la organización de elecciones en el país. Este caso es relevante para ilustrar el fenómeno de captura política en la medida que hay una élite identificable que busca apoderarse de las instituciones públicas para el beneficio de su proyecto político. También volveré al cuento de los ratones y el gato cuando la ocasión lo propicie.
Lo primero es tener definiciones sobre la captura política. Para la investigadora de OXFAM, Rosa Cañete, la captura política ocurre “cuando las élites cooptan, corrompen o pervierten la naturaleza de instituciones democráticas para imponer políticas que mantienen el estatus privilegiado de dichas élites”. Otra definición cercana a esta discusión es la del Banco Mundial, que sugiere que la captura sucede en tanto que “actores específicos de la arena política son capaces de diseñar o implementar políticas que maximizan sus beneficios privados en lugar del beneficio social debido a su enorme capacidad de negociación”. Aunque el concepto es difuso sobre sus límites y alcances, la noción central es que una élite controla los espacios públicos con el fin de obtener un beneficio para la élite, ya sea en términos económicos o políticos.
Si bien se ha estudiado el efecto de las élites económicas en la determinación de las instituciones que regulan las decisiones fiscales, un tema que no debe ser ignorado es el de las élites políticas que buscan espacios ciudadanos para cooptar las instituciones democráticas con el fin de garantizar la permanencia de su programa político. En el caso de que la actual élite en el gobierno se haga con el control de las instituciones electorales, la mejor forma de describir el evento sería como una captura política.
La discusión de este fenómeno plantea un debate más amplio sobre la relación entre instituciones y desigualdad en un país. Para algunos de sus proponentes, las capturas políticas y económicas están directamente asociadas con los alarmantes niveles de desigualdad en algunas sociedades. Quienes creen que la captura institucional en México es inédita necesitan con urgencia un rápido recordatorio de la apropiación de intereses de grupo en lo público. En un país capturado por grupos de interés en numerosos espacios de la vida pública, resulta factible que la siguiente institución controlada desde el gobierno sea la organización de elecciones, lo que anularía la credibilidad en la posibilidad de tener elecciones competidas en México. Este no es un problema nuevo. Es el resultado de la larga tentación de volver a los comicios organizados por el estado y a las elecciones simuladas, dos necesidades institucionales que fueron centrales para la consolidación del sistema político priista durante el siglo pasado.
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Fue la larga historia de fraude electoral, derivada de la falta de condiciones para la competencia en elecciones organizadas por el gobierno en turno, la que llevó a que las instituciones electorales del país sean ciudadanas. Para evitar la injerencia indebida del estado para favorecer a sus candidatos, la sociedad civil presionó por la creación de un instituto autónomo al gobierno con capacidades de autogestión. Durante los tiempos en que el gobierno organizaba las elecciones, cada proceso electoral era una muestra de la imposibilidad de competencia entre el partido oficial y los minúsculos partidos de oposición, debido a sus enormes diferenciales de poder. La calificación oficial de las elecciones tuvo momentos patéticos como la caída del sistema de 1988, en la que Manuel Bartlett, hoy director de CFE, sembró dudas sobre la confianza en los resultados al interrumpir el conteo de los votos durante una semana. Los efectos telúricos de esa crisis de legitimidad para el sistema político derivaron en el cambio fundamental de las reglas electorales, que podría simplificarse con el mandato de que el gobierno no se hiciera más cargo de las elecciones. Tuvieron que pasar ocho años, varias reformas a la ley y la creación del Instituto Federal Electoral para que en 1996 el gobierno mexicano estuviera por fin fuera de la organización electoral.
El que los comicios sean organizados por ciudadanas y ciudadanos no ha eximido a las instituciones electorales de tener una influencia política central en la vida pública. Estos espacios ciudadanos son también de encuentro político y partidista, por lo que la selección de su Consejo General cobra relevancia en la negociación entre las fuerzas políticas. La conformación de los Consejos anteriores ha sido el resultado de distintos equilibrios de fuerzas electorales. Hay, sin embargo, una diferencia con la conformación de la dirigencia actual. Mientras los anteriores gobiernos no han tenido un interés político explícito en contra del INE, la administración de López Obrador ha dado claras señales en la búsqueda de transitar hacia un sistema de elecciones organizadas por la Secretaría de Gobernación. Para el hoy presidente, el INE ha sido un objetivo político desde hace más de una década, luego de que fundara el movimiento político que le llevó al poder a partir de una acusación de fraude en 2006 con más saliva que evidencias. El empeño por deshacerse de la institución electoral ha sido parte central de su programa político.
El presidente también ha encontrado en el organismo electoral a un enemigo ideal. Sus líderes son burócratas relativamente desconocidos para la opinión pública y están incapacitados por ley para contender por puestos públicos después de su encargo. En tanto institución técnica, su capacidad de movilización política es limitada. Su comunicación contra el presidente, que en años recientes se ha hecho cada vez más beligerante, concede todas las mañanas una confrontación directa que pone en duda que el INE pueda ostentarse como un árbitro imparcial. El pleito, centrado en la atención mediática, revela una estrategia de comunicación organizacional fallida por parte de la autoridad electoral. En lugar de recurrir a los canales institucionales y legales ante los ataques del púlpito presidencial, el liderazgo del INE quiso ganar al mejor comunicador político en la historia reciente del país en su cancha: la polarización discursiva. Tal como podía preverse, perdió.
Las consecuencias de esta derrota han sido la intensificación del acoso hacia el instituto, incluida una reforma política que recorta las capacidades operativas del INE y que con absoluto sentido de la revancha fue llamado por el propio gobierno como Plan B. Esto luego de que la reforma constitucional, que pretendía regresar las elecciones al gobierno y buscar la selección del Consejo General por medio del voto popular, no fuera aprobada.
El embate contra el instituto podría continuar hasta que se logre la captura política del mismo. Es decir, que el gobierno tome control de su administración mediante perfiles afines para favorecer su proyecto político. Con un cambio de perfiles a modo en la dirigencia, en lugar de un rival tendría un aliado en las elecciones que vienen. El liderazgo saliente del INE, que deja al instituto en un estado de crisis organizacional inédita en su historia, nos obliga a recordar que la sensatez no siempre está del lado de los demócratas.
Una cosa debe ser clara: la captura política es inadmisible en México. Es tan inaceptable como la idea de que vuelva al gobierno la atribución de organizar elecciones. No sólo destruiría la legitimidad de los comicios, sino que en el proceso habría una marcha atrás en los derechos políticos de todas las personas que vivimos en este país. Más allá de creencias partidistas, es posible afirmar que todas y todos estaríamos peor en un país donde no se puede confiar en el voto como medio para el cambio político ―fue el voto contado por la ciudadanía lo que legitimó el triunfo de Morena en 2018―. La captura, sin importar la fuerza política que la promueva, significa un retroceso de las reglas democráticas. ¿Cómo evitarla? Tal vez sea una de las preguntas más importantes que debamos hacernos quienes consideramos que vale la pena tener una democracia en el país.
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Un problema central de la captura política en México es que resulta difícil de prevenir bajo el actual sistema de reglas. Es fundamental evidenciar cómo es que el caso mexicano cuenta con pocas previsiones para detener la captura política. El caso del proceso de selección de las cuatro personas integrantes del Consejo General del INE más reciente, llevado a cabo en el curso de marzo de 2023, resulta un ejemplo aleccionador. En el momento de la confección final de este texto, han sido insaculadas y las cuatro personas que formarán parte del liderazgo del instituto hasta 2032 ya ocupan sus cargos.
El riesgo más importante en este proceso fue que el partido en el gobierno tomara el control del instituto. En tanto que era previsible que no habría condiciones para que los partidos de oposición pudieran aceptar perfiles afines a MORENA en el Consejo General del INE, se preveía que la selección se llevaría a cabo por sorteo. Al quedar a la suerte, la captura política dependía de la probabilidad que tuvieran personas cercanas a MORENA de integrar las fases de quintetas. Todo esfuerzo de participación ciudadana en un proceso competido en varias fases reducía las oportunidades de las candidatas y candidatos del gobierno, que desde el principio del proceso fueron fácilmente identificables. Funcionarios públicos, familiares de miembros de la élite en el poder, gente con evidente trabajo partidista en favor de MORENA: la diversidad de perfiles a modo para el partido en el gobierno se hizo notar desde las primeras fases del proceso. Algunos medios llamaron la atención por los altos puntajes que tuvieron aspirantes afines al gobierno en los exámenes de conocimientos, improbables dado el tipo de diseño de la prueba.
Es entendible la beligerancia del partido en el gobierno. El cambio constitucional que proponía el presidente falló, ante la protesta de miles de ciudadanos en todo el país. Una derrota así no les ha sido frecuente. El siguiente recurso para hacerse con el control de la organización electoral era apoderarse del árbitro. Incluso si la captura política implicaba minar la confianza pública en la autoridad del INE, el gobierno de López Obrador cumplía una victoria comunicativa. Un órgano electoral incapaz de cumplir sus labores es la mejor evidencia para las acusaciones que ha hecho el gobierno desde hace años sobre su inutilidad y dispendio. La posibilidad de regresar a un sistema de elecciones de estado persiste como una alternativa de política pública en este país. Tal vez haya pocas maneras de prevenirlo: nombrar este problema es quizás una primera forma.
La selección de personas para el Consejo General del INE revela que, pese a una gestión adecuada del proceso, los mecanismos establecidos en la legislación actual no están diseñados para evitar la captura política. Desde la conformación del Comité Técnico, organismo encargado de evaluar el proceso, no quedaron dudas que su conformación evidenciaba un sesgo en favor del partido en el gobierno. Desde las primeras etapas hubo una nutrida difusión pública de candidatas y candidatos afines al partido en el gobierno, que fueron cubiertos por los medios de comunicación como posibles seleccionados. Las palabras del actual secretario de gobernación ilustran la contradicción. Según él, “nada impide que afines a Morena sean consejeros del INE”. Aunque el secretario tenga razón, es claro que tampoco hubiera aceptado con ligereza ese argumento si las personas consejeras fueran abiertamente contrarias a su partido.
Es justo decir que el proceso de designación ocurrió con ejemplar diligencia en todas las etapas previstas por la ley, en las que se incluían un examen, una revisión de perfiles y entrevistas. Se inscribieron 531 candidatos y se presentaron a examen 508. El examen fue tanto de comprensión de lectura como de derecho constitucional y electoral. Tras la revisión de los perfiles de las personas que superaron el filtro del examen, se hicieron entrevistas a 96 personas, con las cuales se conformaron cuatro quintetas: dos integradas sólo por hombres y dos integradas sólo por mujeres.
Llama la atención que, a pesar del cuidado con el que se llevaron a cabo los procesos de selección, el mismo Comité tuvo un voto particular llamativo sobre la parcialidad de la contienda. La ciudadana Maite Azuela votó en contra de la conformación final de las quintetas debido a que “en algunas personas aspirantes, es pública notoria la cercanía e incluso parentesco que tienen con actores del Estado que integran otros Poderes de la Unión; y en algunas […] su currículum deja en evidencia su trabajo de varios años dedicados a diversos partidos políticos”. La integrante del Comité corrobora que, pese a que se siguieron con rigor los procedimientos legales, las herramientas que se tienen para evitar la captura política son insuficientes. ¿Qué criterios necesitaría un futuro Comité Técnico para asegurar que el liderazgo del INE cumpla con la autonomía suficiente para que no se imponga una agenda partidista que comprometa la persistencia del instituto como organización ciudadana? Tal vez haya una labor pendiente de imaginación institucional para proteger de la captura a las funciones del Estado que requieren autonomía y eficiencia para servir al público.
En el caso del INE, al final el azar resolvió en favor de una composición que puede ofrecer al partido en el gobierno capacidades de injerencia inéditas en el organismo electoral frente al acuciante reto de organizar la elección presidencial, las legislativas federales, las elecciones por las gubernaturas en nueve estados y locales en más de ochenta por ciento del territorio. También es cierto que, al parecer, puede haber disenso suficiente en el Consejo General para evitar una captura institucional completa. Otro caso sería si los perfiles más cercanos al gobierno hubieran sido elegidos por suerte, por cuyo efecto también se pudo llegar a la captura del INE.
Aunque hay una sensación de tensa normalidad en el Consejo General, habrá que vigilar de cerca su trabajo para que se aseguren las condiciones de imparcialidad partidista en los meses que preceden la elección de 2024. La captura será evidente por las decisiones que tome la dirigencia del INE en los próximos días y años. No es trivial la diferencia si la próxima persona en ocupar el Poder Ejecutivo es electa democráticamente o no.
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En algo se parecen el cuento de los ratones y la captura política. Ambos ilustran un problema vital que no es fácil de resolver de forma práctica. Se puede señalar al fenómeno de captura política como un riesgo democrático latente para México. Sin embargo, ¿cómo le ponemos cascabel a ese gato?, ¿qué reglas definimos para garantizar la imparcialidad?, o, en su defecto, ¿con qué reglas se corrige la falta de imparcialidad en los procesos de designación de organismos que necesitan ser autónomos y eficientes? No deja de asombrar que, en el cuento, los roedores sobrepasan sus diferencias ratoniles para resolver los problemas que afectan a su huidiza comunidad.
La captura política, aunque central en importancia para la calidad de la democracia, no tiene todavía mecanismos reales para evitarse en la práctica. Esto podría afectar, por ejemplo, a los organismos constitucionales autónomos del país, que elaboran trabajo técnico en áreas que van desde la economía hasta los derechos humanos. Cuando no se garantizan las condiciones de autonomía y eficiencia en estas organizaciones, el gobierno contraviene los derechos de las personas en el país. Ante la falta de mecanismos institucionales, labores cívicas como la participación ciudadana y la vigilancia de los procesos de designación podrían ser algunas de las primeras formas para avanzar una discusión sobre este problema público, que se cierne como amenaza a las instituciones que por décadas hemos construido como sociedad.
Al final, como ilustra la fábula, no siempre es fácil la acción colectiva necesaria para poner el cascabel al gato. Es necesaria una convicción común entre la ciudadanía y las diferentes posiciones políticas involucradas: sin instituciones autónomas y eficientes, la legitimidad de la acción gubernamental está en riesgo permanente de desaparecer frente a la ciudadanía, sin importar la administración de la que se trate. En ese sentido, evitar la captura política es una forma de proteger los derechos de las personas. Entre ellos, uno que ha peligrado durante el trepidante mes en el que se llevó a cabo el proceso de selección del INE, es el derecho a que las personas en México participemos en lo público de forma confiable e imparcial. El azar no siempre podrá garantizar un resultado democrático. Tendremos que aprender como sociedad a poner los cascabeles necesarios para evitar que unos pocos se queden con lo que corresponde a todas y todos.
Miguel Torhton
Investiga en Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad. Escribe un ensayo sobre xolas.
