Gran parte de los esfuerzos emprendidos para mitigar los efectos de la corrupción y eliminar su impacto han supuesto altos costos y escasos resultados positivos tanto para las instituciones como para la sociedad. Con la consigna de atender este problema nació el Sistema Nacional Anticorrupción y sus equivalentes locales. Y con ellos, una oleada tras otra de cuestionamientos y reclamos sociales: ¿cuánto nos cuesta el “combate a la corrupción”? ¿Cuáles son las instituciones que ejecutan este gasto? ¿A qué acciones se destina este recurso público? Pero sobre todo ¿qué resultados se han conseguido?
La respuesta a estas interrogantes no puede seguir viniendo de la improvisación política ni del cálculo apresurado de las haciendas públicas. Conviene hablar de una herramienta de política pública presupuestal que permita dar respuesta y ser un poderoso instrumento para la toma de decisiones en el ciclo presupuestario: los anexos transversales anticorrupción (ATA) de los presupuestos de egresos. ¿Cuál es su función? Identificar, analizar, calcular minuciosamente y rendir cuentas sobre los recursos públicos aprobados para el esfuerzo anticorrupción y, posteriormente, darle máxima publicidad a esta información.
A través de estos anexos, las secretarías responsables de administrar las finanzas públicas integran y transparentan el presupuesto que se aprueba para un tema transversal como la corrupción. No obstante, entre la aprobación y el ejercicio del gasto, cruzan una serie de situaciones por las que grandes porciones del recurso nunca se libera, se reduce o simplemente se asigna para otros fines. Además, frecuentemente, estos anexos se utilizan con escaso rigor metodológico. Tras explorar lo que contienen sus publicaciones anuales, es posible encontrar todo aquello que las instituciones públicas reportan como acciones para prevenir, atender, sancionar y erradicar la corrupción. En consecuencia, las cifras tienden a ser cuantiosas, pero el procedimiento para llegar a ellas es, en definitiva, cuestionable, lo que incentiva una narrativa política centrada en el incremento del presupuesto aprobado para los principales problemas públicos, pero distrae la atención del análisis sobre la calidad de los resultados que se obtienen.
Para ilustrar este punto, conviene hablar del camino que el Comité de Participación Ciudadana (CPC) del Sistema Anticorrupción de Quintana Roo recorrió para liderar la construcción de la metodología para integrar el anexo transversal anticorrupción del estado. Este instrumento permitió incidir en la apropiación institucional de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado (SEFIPLAN) y lograr que la utilizara en el cálculo de los recursos públicos aprobados para la política anticorrupción en el estado. Hoy, es posible consultar esta información en el Anexo 10.18 del Presupuesto de Egresos 2022.
Uno de los principales rasgos que ha caracterizado este CPC es su capacidad técnica, metodológica y de incidencia, sin precedentes, en la hechura de las políticas públicas anticorrupción en este estado. Tanto la Política Anticorrupción del Estado de Quintana Roo 2020-2030, como el Programa de Implementación 2021-2030, aprobados por el Comité Coordinador en agosto de 2020 y en noviembre de 2021 respectivamente, son instrumentos diseñados por el CPC y por la Comisión Ejecutiva del Sistema.
El camino no fue llano, como en todos los procesos de co-creación, la constante fue la discusión, la formulación de argumentos, pero también la negociación y el consenso. En otras palabras, buscar el “cómo sí”. Sin duda, hubo algo que el CPC nunca dejó de hacer y que probablemente fue la clave en la fórmula: convocar a las autoridades al diálogo y el compromiso sobre la base de propuestas sólidas, previamente formuladas por este Comité y la comunidad anticorrupción del estado, en las que primaron la coordinación institucional, la innovación tecnológica, el enfoque basado en derechos humanos, la perspectiva de género y los principios de Estado abierto.
Cabe mencionar que desde el ejercicio fiscal 2020, la Secretaría de Finanzas del Estado publicó el primer ATA del estado, lo que significó un valioso esfuerzo institucional. Sin embargo, este Anexo presentaba dos debilidades:
- Su integración no respondía a una ruta metodológica, con procedimientos y criterios técnicos de inclusión y exclusión.
- Solo se reflejaba lo que algunos entes públicos del Comité Coordinador reportaban como acciones anticorrupción. Es decir, no permitía vincular los contenidos de los instrumentos de planeación —la Política Anticorrupción del Estado y su Programa de Implementación que involucran a otras instituciones— con las herramientas de programación —programas presupuestarios, con objetivos, componentes e indicadores—y la presupuestación —los recursos económicos que se asignan a estos programas presupuestarios).
Por esto, el CPC propuso construir una metodología para integrar el ATA del estado considerando la alineación al marco de referencia de políticas públicas aprobadas por los entes que conforman el Sistema Anticorrupción del Estado; esta propuesta estuvo centrada particularmente en la gestión basada en resultados para el desarrollo y el modelo PbR-SED (Presupuestos basados en Resultados y Sistema de Evaluación del Desempeño). A partir de este nuevo enfoque, el Anexo no solo pone la mirada en el presupuesto aprobado, sino también en los compromisos y resultados que se pretenden alcanzar a través de estos recursos económicos.
El resultado pretende responder otras preguntas de ineludible atención: ¿en qué medida se vincula el presupuesto aprobado con los objetivos de la Política Anticorrupción y su Programa de Implementación? ¿Con base en qué criterios se identifican las acciones anticorrupción y se distinguen de otras de similar naturaleza? ¿Qué instituciones, por sus facultades, funciones y atribuciones, deben reportar sus actividades sustantivas como materia de anticorrupción? ¿Qué programas presupuestarios, según su modalidad, son susceptibles de incluirse en el ATA? ¿Qué componentes, de cada programa presupuestario, deben incluirse? ¿Cómo distinguir las acciones que contribuyen de aquellas que han sido históricamente inerciales en las instituciones con facultades y atribuciones en materia de anticorrupción? ¿Qué capítulos del gasto habrán de contemplarse como válidos? Y, ante todo ¿El presupuesto asociado a los componentes e indicadores de un programa presupuestario es racional? Esto es, ¿el recurso invertido ofrece un cambio orientado a resolver las problemáticas públicas en esta materia?
El logro fundamental en este proceso liderado por el CPC fue ir más allá del desarrollo del documento metodológico y conseguir su institucionalización e inclusión en el sistema de planeación, programación y presupuestación de la Secretaría de Finanzas. El resultado es que la integración del ATA 2022 respondió a nuevos criterios de medición. Hay que reconocerlo, estos contextos de apertura institucional no suelen darse tan fácilmente, la Secretaría mostró completa colaboración y receptividad. Durante octubre de 2021, los principales contenidos de la Política Anticorrupción del Estado y el Programa de Implementación habían sido considerados en su sistema. Esta acción permitió poner en marcha la metodología y publicar el ATA como parte del Presupuesto de Egresos de este año. Sobre los hallazgos se hablará en una siguiente edición.
La Ley del Sistema Anticorrupción de Quintana Roo establece en su Artículo 6 que las políticas aprobadas por el Comité Coordinador son de observancia general y de carácter vinculatorio para las instituciones del estado. Sin embargo, la evidencia ha dado cuenta que estos mandatos no han sido suficientes para hacer efectivas estas políticas. Así que el esfuerzo no se concentró sólo en la Secretaría de Finanzas del estado, el CPC convocó a mesas de trabajo con los entes públicos del Comité Coordinador para incidir en sus programas presupuestarios 2022, a través de la inclusión de estrategias y líneas de acción prioritarias y con inminente impacto presupuestal, contempladas en el Programa de Implementación. Sólo así los grandes objetivos y proyectos en materia de anticorrupción podrían transitar de la aspiración a la acción o el intento de ella.
La mayor parte de estas líneas de acción responde a proyectos de justicia abierta, parlamento abierto y gobierno abierto, así como de certificación de perfiles claves y la co-creación de plataformas de denuncia ciudadana, transparencia presupuestaria, contrataciones públicas abiertas, servicio profesional de carrera, entre otros.
Volviendo al punto de partida, el objetivo de esta metodología no es transparentar la suficiencia o escasez de recursos económicos aprobados para las acciones anticorrupción, sino mostrar una radiografía que indique: qué están comprometiendo las instituciones del estado como resultados para prevenir, atender, sancionar y erradicar la corrupción; en qué medida estos resultados responden y contribuyen con objetivos estratégicos, previamente planeados; y, si estos compromisos cuentan con recursos necesarios y suficientes para ser materializados y orientados a hacer efectivo el derecho humano a una vida libre de corrupción.
¿Qué sigue? El CPC publicará su opinión técnica sobre el ATA en dos momentos clave: lo aprobado y publicado en el Presupuesto de Egresos del 2022 del estado y lo ejercido y reflejado en la cuenta pública de este mismo año. También se tendrá que dar un paso elemental para la sostenibilidad normativa de este instrumento, a través de su inclusión en los lineamientos de programación y presupuestación de la Secretaría de Finanzas del Estado.
Conoce la metodología del ATA para el estado de Quintana Roo en: https://cpcqroo.org/anexo-transversal-anticorrupcion
Janet Aguirre Dergal
Evaluadora de proyectos de cooperación internacional en Cantabria, España; Directora General Adjunta de Planeación y Evaluación de la AMEXCID y consultora del PNUD, México. Actualmente es integrante del CPC de Sistema Anticorrupción de Quintana Roo.
