Entender la corrupción puede ser algo complejo. Lo que debemos tener claro es que se ha caracterizado y distinguido por su sistematicidad al estar presente en todas partes y operar tanto en el ámbito público como en el privado.[1] La corrupción afecta al Estado de Derecho, nuestra cultura política, nuestra democracia, la gobernabilidad institucional, los derechos humanos, el desarrollo económico y social. Es originaria y generadora de impunidad, de desconfianza y otras injusticias.
Ante tal situación, en mayo de 2015 se publicó la reforma en materia anticorrupción, cuyo decreto dio a luz al recientemente creado Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), el cual tiene como objetivo combatir la corrupción a través del establecimiento de bases, principios generales, políticas públicas y procedimientos.[2] Poco a poco se fue introduciendo la participación ciudadana en este sistema a lo largo de las discusiones e iniciativas de ley que se presentaron ante el Congreso Federal. Este sistema contiene un elemento de completa relevancia y novedad: el Comité de Participación Ciudadana (CPC). Así, el SNA cumple con estándares internacionales al incluir la participación ciudadana de conformidad con el artículo 13 de la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción.[3]
El artículo 113 de la Constitución, y el segundo transitorio de la ley general del SNA, ordenan a las legislaturas locales a expedir las leyes y realizar las adecuaciones normativas para establecer sus Sistemas Locales Anticorrupción (SLA).[4] Teniendo en cuenta lo anterior, diversos estados implementaron inadecuadamente sus SLA; muchos otros fueron completamente omisos en reformar sus respectivas constituciones y en expedir sus leyes anticorrupción.
Ante tal situación, el CPC decidió ampararse, buscando que el Poder Judicial obligara a los estados a reformar sus marcos normativos y adecuarlos a la Constitución y a la ley general del SNA, para cumplir a cabalidad lo que ordena el artículo 113 constitucional e implementaran en tiempo y forma sus SLA.[5] El CPC argumentó su legitimación a través de la figura del interés legítimo. El presente artículo presentará un análisis de los argumentos vertidos en la audiencia constitucional en el amparo promovido para determinar si realmente el CPC se encuentra legitimado para promover amparos a través del interés legítimo.
Es importante empezar a definir qué es el CPC, su naturaleza jurídica y su papel en el SNA. En ese sentido, analizando las disposiciones jurídicas que regulan directamente al CPC dentro del marco normativo del SNA, el artículo 15 de la ley general del SNA define al CPC como la instancia de vinculación con las organizaciones sociales y académicas relacionadas en materia anticorrupción y su objetivo es coadyuvar al cumplimiento de los objetivos del Comité Coordinador.
Analizando los artículos 16 y 17 del mismo ordenamiento, podremos apreciar que surge un conflicto que dificulta definir la naturaleza jurídica de los integrantes del CPC, ya que, por un lado, el último párrafo del artículo 16 indica:
Artículo 16.
…
Durarán en su encargo cinco años, sin posibilidad de reelección y serán renovados de manera escalonada, y sólo podrán ser removidos por alguna de las causas establecidas en la normatividad relativa a los actos de particulares vinculados con faltas administrativas graves.
Por su parte, el tercer párrafo del artículo 17 establece que:
Artículo 17.
…
Los integrantes del Comité de Participación Ciudadana estarán sujetos al régimen de responsabilidades que determina el artículo 108 constitucional.
En efecto, la ley general del SNA indica, por un lado, que los integrantes del CPC podrán ser removidos solamente por causas relativas a actos de particulares vinculados con faltas administrativas, dándoles precisamente el carácter de particulares;[6] por el otro, el artículo 17 establece que los integrantes del CPC se encuentran sujetos al régimen de responsabilidades que establece el título cuarto de la Constitución. Entonces, ¿son particulares o servidores públicos?
Lo anterior es de completa relevancia ya que, si son considerados como servidores públicos, sus actos u omisiones podrían constituir actos de autoridad, ocasionando que el CPC resulte ser considerado como autoridad responsable y no como quejoso;[7]si son considerados como particulares, sus actos podrían ser considerados como “actos de autoridad por particulares” de conformidad con la fracción II del artículo 5° de la ley de amparo.
El congreso de Tlaxcala alegó la improcedencia del amparo ya que el CPC no acreditaba contar con interés jurídico o legítimo. Resulta importante conocer que existen tres tipos de interés para poder promover un amparo:
El juez de distrito consideró que el estándar de agravio aplicable al caso concreto es el interés legítimo,[12] ya que la omisión que reclama el CPC, como integrante del SNA, vulnera su situación frente al orden jurídico y no sus derechos subjetivos.
Teniendo en cuenta las distinciones sobre los diversos tipos de interés que son necesarios acreditar para promover el juicio de amparo, es importante considerar lo expuesto al principio del presente artículo sobre la naturaleza jurídica y las atribuciones del CPC. Si bien ninguna de las fracciones del artículo 21 de la ley general del SNA establece enunciativamente que éste pueda promover amparos, resulta que la fracción VXII del mismo numeral indica que el CPC tiene como atribución “dar seguimiento al funcionamiento del SNA”. Así, el CPC argumentaba que la omisión de los estados por no implementar los SLA afectaba su derecho humano supraindividual al desarrollo integral, en relación con el derecho a la legalidad, ya que impide concretar la implementación del SNA, particularmente en relación con la coordinación de todos los órdenes de gobierno.[13]
En su resolución, el juez recalcó que el interés del CPC no es simple, como argumentaron los congresos locales, ya que la omisión legislativa que reclamaban, en relación con el interés legítimo, resulta armónica para los alcances del juicio de amparo.[14] La afectación que ocasionaba esta omisión recaía indirectamente en los integrantes del CPC, al ser la instancia de vinculación entre sociedad civil con los tres órdenes de gobierno en el combate a la corrupción.[15]
Lo realmente importante sobre la omisión legislativa de las entidades federativas es que impide la debida implementación y el objetivo del SNA para combatir la corrupción. Implementar y armonizar los sistemas legales estatales generaría un beneficio actual y futuro no sólo para el CPC, que podría así cumplir a cabalidad sus funciones, sino para la sociedad en general, ya que la corrupción está afectando el desarrollo del país en todos los aspectos.
Al final, el juez resolvió otorgar el amparo con los efectos para que únicamente el congreso de Tlaxcala obedezca lo que mandata el segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Federal, séptimo transitorio del decreto de fecha 25 de mayo de 2017, y segundo transitorio del decreto de fecha 18 de julio de 2016, para que el congreso local emita la legislación correspondiente en materia anticorrupción antes del 29 de abril de 2018.
Este precedente es de completa relevancia para la participación futura y el papel del CPC en el SNA, puesto que le ha sido reconocido el interés legítimo para promover el juicio de amparo dándole mayor fuerza para el combate a la corrupción.
Óscar Leonardo Ríos García. Licenciado en Derecho por la Universidad Marista de Mérida.
[1] María Amparo Casar, “Corrupción, La Sombra de las Instituciones”, “¿Y Ahora Qué? México ante el 2018”, Coordinador: Héctor Aguilar Camín, Debate, 2018, pág. 24.
[2] De conformidad con la fracción I del artículo 113 Constitucional, y el artículo 10 de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, el Comité Coordinador está integrado por: i) un representante del Comité de Participación Ciudadana; ii) el titular de la Auditoría Superior de la Federación; iii) el titular de la Fiscalía Especializada de Combate a la Corrupción; iv) el titular de la Secretaría de la Función Pública; v) un representante del Consejo de la Judicatura Federal; vi) el Presidente del INAI; y vii) el Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
[3] El cual establece que cada Estado Parte deberá fomentar la participación activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector público.
[4] Es importante mencionar que el surgimiento del Sistema Nacional Anticorrupción tuvo como consecuencia la creación de nuevas leyes; siendo estas la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; Ley General de Responsabilidades Administrativas; y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa
[5] El CPC también promovió un segundo amparo que buscaba abrogar las leyes de responsabilidad administrativa estatales, ya que fue expedida la nueva Ley General de Responsabilidades Administrativas, y esto propicia la incertidumbre entre servidores públicos y particulares sobre qué ordenamiento jurídico en dicha materia resulta ser el aplicable. Dicho amparo fue sobreseído.
[6] Es importante recalcar que el SNA, a través de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, ya no sanciona únicamente a servidores públicos, ya que ahora los particulares (personas físicas y morales) pueden ser investigados y sancionados por faltas administrativas y hechos de corrupción.
[7] “Quejoso” es el término que se utiliza para referirse a aquél que promueve un amparo.
[8] Monti, Jean Claude Tron Petit,” ¿Qué Hay del Interés Legítimo?”, Porrúa, 2016, págs. 11 y 12.
[9] Es decir, que el quejoso sea afectado directamente por un acto u omisión de autoridad, por ejemplo: i) que no se le conceda una determinada licencia; ii) que se esté inconforme por el monto de indemnización que pretende otorgar el Estado derivado de una expropiación; iii) que una sentencia lo condene a entregar la propiedad y posesión de su casa a un tercero.
[10] Por ejemplo, i) que un grupo de vecinos promueva un amparo contra la construcción de una gasolinera que se encuentra a unos cuantos metros de sus casas, ya que consideran un peligro para su bienestar y su tranquilidad; ii)
[11] Como dato histórico, el interés legítimo “nace del Consejo de Estado francés para ejercer un control especializado de la Administración bajo un sistema de justicia retenida, en el que órganos consultivos técnicos, realizan el estudio de las reclamaciones y formulan las oportunas propuestas de resolución…”. Así, al ser un nuevo órgano en ese entonces para la defensa administrativa de los ciudadanos, el Consejo de Estado exigía a cualquier peticionario esta calidad de legitimación sui generis. (Eduardo García de Enterría, “Las Transformaciones de la Justicia Administrativa”, Pamplona, Thomson Civitas, 2007, pág. 42
[12] Amparo Indirecto 1072/2017, pág. 100. (este es el número del amparo, turnado al Juzgado Cuarto de Distrito en materia administrativa del primer circuito judicial).
[13] Ibídem, pág. 103.
[14] Ibídem, pág. 104.
[15] Ídem.
