Del INAI al Órgano de Transparencia para el Pueblo

En 2002 se fundó el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental (Ifai). Entre 2014 y 2015, se convirtió en un órgano constitucional autónomo y se transformó en el Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (Inai). Finalmente, en 2025 desapareció el Inai y se creará Transparencia para el Pueblo. No, no son simplemente tres cambios de nombre. En realidad, son tres diseños institucionales muy diferentes, que tienen consecuencias en su desempeño.

El 11 junio de 2002, después de largos años de lucha social y política, se publicó la primera Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Durante el primer gobierno de oposición al PRI, se alinearon todos los astros. Un conjunto de esfuerzos entre organizaciones de la sociedad civil, académicos, funcionarios y representantes políticos para garantizar en México el acceso a la información pública gubernamental.

Esta reforma pretendía modificar de fondo la relación de los gobernantes con los gobernados. A partir de la publicación de la ley, los gobernantes tendrían la obligación de poner a disposición de los gobernados todos los documentos sobre su quehacer cotidiano. Con este cambio, quedó establecido que la información en manos del Estado era pública por definición y cualquiera podría acceder a ella; además, sólo sería reservada de forma excepcional y por un tiempo. 

La ley fue diseñada para la Administración Pública Federal pero acabó extendiéndose a los demás poderes de la Federación. Constaba de 64 artículos: sesenta para la APF y dos para los otros sujetos obligados; los últimos dos establecían responsabilidades y sanciones. 

El artículo 33 de la nueva ley mandató la creación del Ifai como un “órgano de la Administración Pública Federal, con autonomía operativa presupuestaria y de decisión encargado de promover y difundir el derecho de acceso a la información; resolver la negativa a las solicitudes de acceso a la información y proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades”. Sin embargo, mediante el decreto publicado el 24 de diciembre de 2002, el presidente Fox amplió los márgenes de autonomía de la nueva institución al establecer que el Ifai sería un organismo descentralizado, no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios. 

Vale la pena destacar que este decreto respondió a una exigencia de los primeros cinco comisionados, sabedores de que si los hacían depender de alguna secretaría, la posibilidad de llevar a cabo su trabajo hasta las últimas consecuencias se vería francamente mermada. 

Dos cuestiones hay que resaltar de este primer diseño institucional. La primera es que la ley se hizo en el contexto de un gobierno sin mayoría. Debido a ello, por una definición estratégica, no se propuso una reforma constitucional. La segunda es que sin contar con autonomía constitucional, el nuevo organismo contaba con la máxima autonomía posible en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 

Después de 2002, las entidades federativas fueron aprobando leyes de transparencia locales. El contenido de estas fue muy variado; sin embargo, las diferencias más grandes estaban en los procesos de implementación y los criterios para reservar información. En muchas entidades era muy costoso hacer solicitudes, tanto en tiempo, como en dinero. Había que ir personalmente a una ventanilla; en varias ocasiones se pusieron costos desproporcionados a las copias simples y certificadas. Para algunos estados existían muchas más causas para reservar la información o agregaron restricciones que no existían en la ley federal. 

El heterogéneo mosaico de leyes y criterios de implementación nos impedía considerar el derecho de acceso a la información y la protección de datos como un derecho fundamental en todo el territorio nacional. Su posibilidad de ejercicio variaba de entidad en entidad. Por ello, el 20 de julio de 2007 se reformó el artículo 6.°de la Constitución para establecer principios mínimos y estándares similares en el ámbito federal y las 32 entidades de la República.

El 7 de febrero de 2014 se promulgó la reforma que otorgó al Ifai autonomía constitucional y estableció que los órganos de transparencia de todas las entidades también deberían tener el mismo carácter. El 4 de mayo de 2015 se publicó la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Esta nueva normatividad fue mucho más desarrollada en todos los aspectos: de 64 artículos, ahora la ley tenía 214. 234% más artículos que la ley anterior, se agregaron sujetos obligados, como los partidos y sindicatos de burócratas, y las obligaciones de transparencia se incrementaron de 17 a 58, más otras específicas, como las de los artículos del 71 al 83. 

El artículo 6.º de la Constitución estableció que el órgano garante federal sería autónomo, especializado, independiente, imparcial y colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con autonomía técnica y de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna. La nueva Ley de Transparencia reiteró este órgano y, además, creó el Sistema Nacional de Transparencia, encabezado por el Inai y del cual son parte integral los organismos garantes de las 32 entidades. 

El 20 de diciembre de 2024, después de un sexenio completo de ataques por parte de la presidencia de la República al Inai y a otros organismos con autonomía constitucional, el congreso volvió a reformar el artículo 6.º para sacar de la Constitución a los órganos garantes del acceso a la información pública. La nueva Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, cuya iniciativa se presentó el 21 de febrero de 2025, definirá la naturaleza de los nuevos órganos garantes. 

Esta iniciativa de ley establece, en el artículo 3, fracción III que “Transparencia para el Pueblo” será un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Anticorrupción y Buen Gobierno. Además, establece que la cabeza del organismo será unipersonal, su designación será facultad directa de la persona Titular del Ejecutivo (artículo 38). Por razones de competencia en otros poderes, sólo será el órgano garante para la administración pública federal y habrá otros 18 órganos para el resto de los poderes federales y organismos autónomos, en lugar de una sola institución. Asimismo, la Iniciativa mandata eliminar las autonomías de los órganos garantes de las entidades y someterlas a las contralorías estatales o sus similares. 

Hay otros cambios importantes: el Sistema Nacional de Transparencia no sólo cambia de nombre por el Sistema Nacional de Acceso a la Información Pública, sino que también dependerá de la Secretaría de Anticorrupción y Buen Gobierno. Asimismo, esta secretaría controlará directamente la Plataforma Nacional de Transparencia. Otro cambio relevante es que aumentan las causas para poder reservar información, cambian las formas de presentar inconformidades, así como un largo etcétera.

No hay duda de que hay una abrupta disminución en la garantía para los dos derechos fundamentales tutelados, primero por el Ifai y después por el Inai, de acceso a la información pública y protección de datos personales. También podemos afirmar que regresarán las contradicciones en los criterios de transparencia entre diferentes órganos garantes, regresaremos a que las y los ciudadanos tendrán una mejor o peor garantía de sus derechos dependiendo de la entidad en la que habiten. 

Tengo para mí, a partir de mi experiencia como primera comisionada presidenta del Ifai, que el derecho de acceso a la información pública gubernamental en México llegó tan lejos por la venturosa conjunción de un diseño institucional que le dio amplios márgenes de autonomía, por el compromiso de los comisionados y de los servidores públicos que pusieron su mejor empeño en que la institución funcionara para lo que fue creada, pero también, gracias a una sociedad civil activa, demandante y exigente. 

Desde muy temprano, quizá antes de que el Ifai hubiese cumplido dos años, tuvimos el acompañamiento de instituciones académicas y organismos de la sociedad civil que nos obligaron a maximizar los principios de transparencia y acceso a la información. Nunca hubo complacencia por parte de ellos. Por ejemplo, el CIDE y Fundar crearon métricas, otros ayudaron a señalar objetivamente las mejores y las peores instituciones, así como las buenas y las malas leyes. 

Ahora tendremos que hacer lo mismo. Nuevamente, desde la academia, desde las organizaciones de la sociedad civil que perviven, tendremos que ser exigentes con la labor del nuevo organismo “Transparencia para el Pueblo” y los nuevos órganos garantes. Habrá que estar vigilantes de que cumplan la ley y hagan honor al principio de máxima publicidad que sí quedó vigente en el artículo 6.° constitucional.