La Auditoría Superior de la Federación (ASF) no es lo que parece. Hace unas semanas reveló varios escándalos del primer año del presidente López Obrador: derroches de miles de millones de pesos y falta de planeación en sus principales proyectos de obra pública; uso político, ineficiente e irregular de programas sociales, y otras irregularidades en varios sectores de su gobierno, incluso en las dependencias encargadas de combatir la corrupción.

Sin embargo, la ASF no es el contrapeso imparcial, valiente y eficiente que algunos quisieron ver. No es el órgano constitucional autónomo que resiste sin fracturas a la mayoría en el poder. Y no es el último dique de contención contra la destrucción mayoritista y la captura del Estado por un grupo político.

La Auditoría ha experimentado un claro deterioro en los primeros años del sexenio de AMLO. La ASF redujo el desempeño de sus funciones, alcanzó menores resultados y se alejó de su función anticorrupción, alcanzando retrocesos históricos. Esto puede deberse, en parte, a que una mayoría legislativa del partido del presidente la haya subordinado institucionalmente; además, ahora cuenta con algunos funcionarios con antecedentes partidistas y perdió a algunas de sus auditoras más valiosas.

El deterioro de la ASF y su renuncia a combatir la corrupción

Como han mostrado México Evalúa y la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del ITESM, casi todos los indicadores que permiten evaluar el desempeño de la ASF han empeorado tras la mayoría morenista en el Congreso.[1] La entrega de resultados sobre la fiscalización del primer año de AMLO el 20 de febrero reveló aún más este deterioro.[2]

En el último año del gobierno de Enrique Peña Nieto (2018), la ASF realizó 1,813 auditorías. Para el primer año de López Obrador (2019), realizó 455 auditorías menos (una reducción del 25%). Esta es la mayor disminución de auditorías desde su creación y no fue causada por la pandemia: desde febrero de 2020, la ASF programó realizar únicamente 1,280 auditorías. El problema es que, mientras menos se fiscalice la cuenta pública, menos irregularidades serán descubiertas.

Por otro lado, la ASF no sólo ha disminuido la fiscalización: también decidió cambiar su enfoque para dejar de detectar y combatir corrupción, a pesar de ser uno de los principales órganos del Sistema Nacional Anticorrupción. Bajo el pretexto de que la fiscalización sea más “preventiva que punitiva, comprensiva de los procesos económicos y de la situación social y política del contexto en el que se desenvuelve”, la ASF ha disminuido el número de auditorías forenses y de acciones jurídicas que ha emprendido.

En 2019, la ASF realizó únicamente nueve auditorías forenses, mientras que en los cuatro años anteriores realizó un promedio de 15.5 auditorías por año. Entre el último año de EPN y el primer año de AMLO, el número de auditorías forenses cayó 40%.

Por otro lado, la ASF tiene la obligación legal de emprender distintas acciones jurídicas a partir de los resultados de la fiscalización para combatir la corrupción que descubra. El número de acciones promovidas para el primer año de AMLO es el número más bajo desde 2005. Así, se promovieron únicamente 7,141 acciones. Es una reducción de 3,448 acciones en comparación con el último año de EPN, en el que David Colmenares ya estaba al frente de la ASF.

Las acciones enfocadas a combatir la corrupción también disminuyeron drásticamente. Entre éstas, la Auditoría está obligada a formular pliegos de observaciones por las irregularidades que encuentre, promover procedimientos de responsabilidad administrativa, presentar denuncias penales por los posibles delitos que descubra y promover el ejercicio de la facultad de comprobación fiscal.

Este tipo de acciones cayó de 5,115 en el último año de EPN a 3,191 en el primer año de AMLO, con lo cual alcanzó su mínimo histórico desde 2012. Además, la Auditoría no ha presentado ni una sola denuncia penal durante el gobierno de AMLO. En contraste, presentó ocho denuncias penales contra el ejercicio de los recursos en el último año del gobierno de EPN. El contraste es aún mayor con el periodo del auditor anterior, Juan Manuel Portal, quien llegó a presentar más de 200 denuncias en un año.

Ante estos resultados, México Evalúa, Transparencia Mexicana y la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del ITESM han propuesto que la fiscalización se oriente a tener efectos anticorrupción y reducir la impunidad. Para ello, la ASF debería incorporar en todas las etapas de la fiscalización un enfoque de investigación para la detección de redes de corrupción y transparentar la gestión de sus unidades anticorrupción.

Entonces, ¿a qué se debe el desempeño deficiente de la ASF durante la fiscalización del gobierno de AMLO? Mientras que algunas personas lo han atribuido a las dificultades causadas por la pandemia, existe otra posible explicación: la captura institucional de la Auditoría y su subordinación a la actual mayoría política en la Cámara de Diputados.

La subordinación y captura institucional de la ASF

El origen del deterioro de la ASF está en su diseño institucional. Este diseño ha permitido que la Auditoría sea capturada por intereses partidistas y que se le subordine a la mayoría morenista en la Cámara de Diputados. Según la Constitución, la Auditoría tiene autonomía técnica y de gestión. Sin embargo, la misma Constitución y algunas leyes subordinan a la ASF a tres poderes controlados por mayorías políticas: la Cámara de Diputados, su Comisión de Vigilancia (CV) y la Unidad de Evaluación y Control de la CV.

Estos órganos pueden controlar a la ASF a través de varios mecanismos. La Cámara de Diputados puede remover al Auditor Superior sin la necesidad de realizar un juicio político. La Comisión de Vigilancia, a través de la Unidad de Evaluación y Control, vigila a las y los servidores públicos de la ASF; puede evaluar su desempeño y fiscalizarlos; además, puede investigar, denunciar y perseguir las faltas administrativas de sus servidores públicos o denunciarlos penalmente.[3] Esta limitación a la autonomía de la ASF en su diseño institucional no es nueva, e incluso fue denunciada por personajes afines a Morena como John Ackerman, Jaime Cárdenas y Manuel Bartlett[4]cuando formaban parte de la oposición. Según Ackerman, esta subordinación “crea las condiciones para una injerencia de los intereses de los partidos políticos tanto en la programación de auditorías como en el desarrollo de las mismas”.[5]

Actualmente, Morena y sus aliados controlan la mayoría de la Cámara de Diputados y ocupan 25 de 36 puestos de la Comisión de Vigilancia: 69%. Esto permite, por primera vez en la historia de la ASF, que el interés de un solo grupo político pueda vigilar y controlar su desempeño. Lo anterior podría llevar a presiones políticas destinadas a que la fiscalización de la cuenta pública deje de ser imparcial y se oriente por criterios partidistas, para complacer a los legisladores y así evitar procedimientos sancionadores o incluso la remoción del cargo, en lugar de criterios jurídicamente razonables que atiendan al principio de imparcialidad en la fiscalización, tal y como lo indica la Constitución. Además, como en su momento advertía Ackerman, es posible que la ASF haya tenido que “minimizar su presencia pública con tal de no causar molestia a sus superiores jerárquicos, los diputados federales”.

De hecho, este riesgo ya se convirtió en una realidad. En su entrega de resultados sobre el primer año de AMLO, la ASF encontró, entre otras cosas, que el costo de cancelar el NAIM asciende a 321,000 millones de pesos. Acto siguiente, el presidente sostuvo que los resultados presentados eran exagerados e incorrectos y que él tenía otros datos. También acusó a la Auditoría de “dar mal la información a sus adversarios” y de ser usada para fines políticos.

En respuesta, el Auditor Superior de la Federación ordenó revisar el informe presentado. Horas después de la declaración del presidente, la ASF emitió un comunicado en el que daba a conocer que había encontrado inconsistencias en el informe sobre el costo de la cancelación del NAICM y se retractó. Aun así, a solicitud del presidente, la Comisión de Vigilancia llamó a comparecer al Auditor Superior y a otros funcionarios para que explicaran los resultados que incomodaron al gobierno federal, así como las supuestas presiones políticas.

Durante la comparecencia, un diputado de Morena solicitó la renuncia de David Colmenares. Ese mismo día se hizo público que Agustín Caso Raphael, auditor especial de desempeño que hizo la auditoría sobre la cancelación del NAIM, había sido separado del cargo el viernes 26 de febrero.

Además de la posible subordinación institucional, existe la sospecha de que la ASF ha sido capturada por funcionarios con conflictos de intereses. Como ha mostrado Animal Político, existen elementos que podrían poner en duda la imparcialidad de quienes ocupan puestos claves dentro de la Auditoría, incluyendo a su titular. Algunas investigaciones periodísticas incluso sugieren que algunos de estos funcionarios han contribuido a bloquear la fiscalización de algunos recursos públicos.

El actual Auditor Superior, David Colmenares, trabajó por años en distintos gobiernos priistas. Además, trabajó por un tiempo en la ASF antes de ser su titular pero, según declaró Juan Manuel Portal, fue despedido porque no trabajaba ni investigaba como debía. Cuando llegó a la ASF, Colmenares despidió a Muna Dora Buchain, directora de auditorías forenses, y a todo su equipo; Buchanin fue una de las principales encargadas de documentar el caso de la EstaFa Maestra. Además, como también lo ha documentado Animal Político, Colmenares cerró una auditoría contra empresas fantasmas contratadas por el gobierno de Manuel Velasco, senador, exgobernador de Chiapas y aliado de López Obrador.

Por otro lado, según Animal Político, cuando Colmenares llegó a la ASF nombró a exfuncionarios del gobierno de EPN e incluso un excolaborador de AMLO y Ebrard cuando fueron jefes de Gobierno de la CDMX. Estas personas están a cargo de aprobar el trabajo de los auditores, emitir pliegos de observaciones y hacer las denuncias penales ante posibles actos de corrupción. ¿Cómo se pretende que personas que formaron parte del gobierno pasado, o que colaboraron con quienes hoy están en el poder, puedan ser imparciales, independientes y autónomos en la fiscalización? Esto sería tanto como pedirles que fueran juez y parte en su propia causa.

Como hemos mostrado, la subordinación de la ASF a la mayoría política de Morena y la ocupación de varios de sus puestos clave por funcionarios con antecedentes partidistas han disminuido su autonomía. Esto se ha visto reflejado en sus decisiones de fiscalizar menos al gobierno de AMLO, abandonar el enfoque anticorrupción en la fiscalización, disminuir las acciones jurídicas en su contra, y cerrar algunos casos que incomodan a la actual mayoría. El riesgo de que se deteriorara la ASF con el gobierno de AMLO y su mayoría política ya había sido advertido en este mismo espacio desde 2018. Dos años después, esas advertencias han sido comprobadas por la realidad.

Miguel Alfonso Meza. Integrante del Despacho de Investigación y Litigio Estratégico de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad.

Andrea Sedeño Toxtle. Integrante del Despacho de Investigación y Litigio Estratégico de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad.

[1] México Evalúa y Escuela de Gobierno y Transformación Pública del ITESM (2020). La ASF y la fiscalización superior en tiempos de mayorías. 2020, octubre 28, consultable en https://www.mexicoevalua.org/la-asf-y-la-fiscalizacion-superior-en-tiempos-de-mayorias/.

[2] Las gráficas que exponemos a continuación fueron realizadas con datos obtenidos de la página oficial de la ASF http://www.asfdatos.gob.mx/.

[3] Artículos 103 y 104 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

[4] Ackerman, J. M. (2009). “Repensar la estructura institucional para la rendición de cuentas del Estado Mexicano”. En J. M. Reyes, La autonomía constitucional de la Auditoría Superior de la Federación. Distrito Federal: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

[5] Ibídem, p. 25.