En las últimas dos décadas, el enfoque para medir la corrupción había estado basado en la percepción o en las experiencias de corrupción. Son numerosos los índices internacionales, regionales y nacionales que han contribuido a construir un panorama para combatir este fenómeno.
En el plano internacional, el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC)[1] y el Barómetro Global de la Corrupción (BGC)[2], ambos publicados anualmente por Transparencia Internacional (TI), permiten recopilar la percepción de las y los informantes y registrar las opiniones de la ciudadanía respecto a la corrupción y su experiencia directa con este fenómeno en su país. En el contexto latinoamericano y alejado del enfoque de percepción de la corrupción, el Latinobarómetro da cuenta del desarrollo de la democracia, la economía y la sociedad en su conjunto en 18 países de la región. A través de indicadores de opinión pública, permite medir actitudes, valores y comportamientos relacionados con temas de gobernanza.
Además de estos instrumentos internacionales y regionales, México cuenta con registros administrativos que ayudan a medir la corrupción y las capacidades de las instituciones encargadas de su combate. En específico, a través de la información generada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) es posible conocer los servicios públicos en los cuáles la sociedad experimenta actos de corrupción, los costos estimados que representa la corrupción burocrática, así como las medidas de control establecidas en instituciones públicas a nivel federal, estatal y municipal.
Sin duda, los índices, mediciones e información generada hasta hoy son fundamentales para hacer frente a este problema, sin embargo, no se les debe confundir o fusionar. En este sentido, una innovadora herramienta fue presentada recientemente con el objetivo de medir los riesgos de corrupción, esto es, la probabilidad de ocurrencia de actos de corrupción y su impacto, tanto en las instituciones públicas, como en la sociedad.
El Modelo para la Gestión de Riesgos de Corrupción en el sector público, elaborado en conjunto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en México y la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción (SESNA), con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, por sus siglas en inglés) representa una propuesta distinta de los enfoques de las décadas pasadas para aproximarse a la medición de la corrupción y la anticorrupción. Alineado a los ejes y prioridades establecidas en la Política Nacional Anticorrupción (PNA), el modelo fue desarrollado con base en las 12 buenas prácticas identificadas en el Mapeo de buenas prácticas: Metodologías para Gestión de Riesgos de Corrupción, así como en consultas con actores de organizaciones de la sociedad civil, sector académico, y personas servidoras públicas.
A diferencia de propuestas anteriores, el Modelo no mide la corrupción, sino la probabilidad y el impacto de que se presenten hechos de corrupción. Para hacerlo, toma en cuenta los factores propios del cargo y la responsabilidad de la persona servidora pública, los factores contextuales y coyunturales que pueden potenciar su ocurrencia y la posible afectación a los derechos humanos de las personas.
Por ejemplo, en un proceso de licitación pública para la compra de un material en específico, las personas a cargo de la implementación podrían decidir concentrarse en, proteger o vigilar las sesiones de instalación y fallo del comité de adquisiciones. En este sentido, los puntos de contacto entre actores y la falta de mecanismos de control son factores importantes de riesgo. Estos pudieran potenciarse ante situaciones como un cierre presupuestal próximo, un inminente proceso electoral o una emergencia de diversa índole, afectando negativamente el ejercicio de los derechos por parte de la población.
En tanto, al centrar la atención en identificar posibles conductas de corrupción, el Modelo amplía la gama de acciones que pueden constituir riesgos potenciales de corrupción en los procesos, áreas y decisiones estratégicas dentro de las instituciones, y en los puntos de contacto gobierno-sociedad. Este enfoque expande el campo de análisis más allá del soborno y desagrega el fenómeno de la corrupción en un mayor número de conductas.
Siguiendo el mismo caso hipotético, pudieran identificarse riesgos de corrupción relacionados con motivaciones diversas, como obtener un beneficio monetario o intentar beneficiar a una empresa específica. Entre los riesgos que podrían ser detectados está la colusión privada donde se acuerdan niveles mínimos de precio; aceptar propuestas que no cumplen con los requisitos necesarios a cambio de una recompensa o favor de diversa índole; realizar acuerdos entre los servidores públicos y empresas para dar un fallo a favor sobre los resultados de una convocatoria específica, entre otros.
Finalmente, y con el objetivo de cuantificar el nivel de riesgo de corrupción, el Modelo se centra en identificar los mecanismos institucionales existentes para su control y mitigación. Es decir, señalar aquellas herramientas para prevenir que los actos de corrupción ocurran; lo que permite detectar y proponer áreas de mejora que cierren la oportunidad a la corrupción en áreas estratégicas, sin caer en una sobrerregulación inoperable.
Para este aspecto, el Modelo propone un enfoque de gobernanza colaborativa flexible para que organizaciones dentro y fuera del gobierno se involucren en su identificación, evaluación y seguimiento. Esto permite ampliar el alcance del análisis de riesgos más allá de la esfera actual de fiscalización y control interno: construir sobre la estructura anticorrupción existente para conducir proyectos preventivos que articulen esfuerzos entre actores.
Naturalmente, medir la probabilidad de ocurrencia, el impacto de los riesgos de corrupción, así como la efectividad de los controles existentes, requiere allegarse de la mayor información disponible. Por ello, los datos periódicos que los índices existentes recaban (percepción, experiencia, comportamientos, y registros administrativos) son fundamentales para la implementación óptima del Modelo, tanto en las etapas de identificación, como de evaluación. Concretamente, el Modelo permite dar el siguiente paso con ayuda de los instrumentos actuales de medición.
Ante la necesidad de actuar ante esta problemática, adoptar instrumentos como el propuesto en el Modelo no es solo una apuesta interesante y novedosa, sino una acción que puede contribuir a fortalecer de forma permanente los controles institucionales y ciudadanos en áreas estratégicas para reducir las oportunidades para que ocurran actos de corrupción. Asimismo, se generan las condiciones para prevenir la posibilidad de que, por acción u omisión, se use el poder para desviar la gestión de lo público hacia un beneficio privado, generando un impacto negativo a las dependencias públicas y a la sociedad[3]. Finalmente, contribuirá a favorecer una cultura de prevención de la corrupción sobre la sanción, al enfocar los esfuerzos en evitar que actos contrarios a la ética o a la legalidad se materialicen.
En resumen, y siguiendo el refrán popular, resulta acertado decir que “más vale prevenir que lamentar”. Porque cuando hablamos del combate a la corrupción, es debido a que ya se ha recibido un golpe letal en la batalla, ya se ha producido un daño a la sociedad, ya se han perdido los fondos públicos que socavan el acceso a servicios básicos, al ejercicio de los derechos humanos, al desarrollo y, en definitiva, ya se ha perdido la confianza ciudadana frente al servicio público. Es precisamente este golpe tan fulminante el que este Modelo busca esquivar antes que suceda.
Blog elaborado por Arlen Ramírez, especialista en integridad, transparencia y anticorrupción; y Arturo Parra,especialista en monitoreo, evaluación y gestión en el marco del proyecto “Rendición de cuentas, participación ciudadana y prevención de la corrupción para el desarrollo sostenible” y cuyo contenido ha sido avalado por la oficina del Representante Residente del PNUD en México. [RAAA1]
[1] El IPC consta de un promedio de varias encuestas realizadas a empresarios y empresarias, así como expertos y expertas de los países muestra, las cuales varían de un mínimo de tres hasta más de una docena, y contienen preguntas sobre los niveles de corrupción que posee un determinado país.
[2] Los resultados para el informe de América Latina y el Caribe cubren el sondeo de más de 17 000 participantes mayores de 18 años que viven a lo largo de 18 países de la región.
[3] Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2020). Modelo para la gestión de riesgos de corrupción en el sector público. p. 36.
[RAAA1]No hacer cambios a este párrafo.
