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Riesgo de corrupción en los procedimientos de contratación de Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas

MEXICANOS CONTRA LA CORRUPCIÓN Y LA IMPUNIDAD
NOVIEMBRE 2020

Este estudio representa un esfuerzo por ayudar a las autoridades en el combate a la corrupción, utilizando la analítica avanzada como método para detectar los riesgos de corrupción que existen dentro del ámbito de las contrataciones públicas que lleva a cabo Pemex y sus empresas productivas. Asimismo, sienta un precedente para que cualquier persona que quiera realizar una investigación sobre la materia, acceda tanto al código abierto, como a los resultados que se ponen a disposición del público. 

Las contrataciones públicas son los procesos por los cuales los gobiernos y las agencias públicas gastan dinero público en bienes, servicios y arrendamientos y por lo tanto cumplen un rol fundamental en la economía de cualquier país. Deben garantizar bienes y servicios de la mejor calidad al menor precio posible. Así, deben ser planeadas y ejecutadas dándole prioridad al beneficio de los ciudadanos y no de intereses privados.

Es un área particularmente vulnerable a la corrupción, donde políticos y funcionarios públicos subvierten el proceso para adjudicar contratos, no en función de la calidad o el precio, sino en beneficio de ellos mismos, sus aliados y/o partidos políticos. Las consecuencias de esto pueden ser muy costosas y peligrosas. La corrupción en las contrataciones públicas es distinta de la corrupción en otras funciones gubernamentales por la participación de diferentes actores, la regulación específica y el amplio margen de discreción en la toma de decisiones. A menudo implica transacciones complejas y de alto valor que ofrecen oportunidades lucrativas. Pero incluso para contratos más pequeños, este tipo de gasto suele ser muy vulnerable a la corrupción, el favoritismo y el soborno directo. Además, es difícil para aquellos que carecen de conocimiento y experiencia en el área de contratación identificar y responsabilizar a los involucrados. 

Resulta particularmente importante monitorear las compras y contrataciones de Pemex. Es, desde diciembre de 2018, una de las piedras angulares del proyecto de gobierno de Andrés Manuel López Obrador. Ha sido también durante décadas, la empresa más grande e importante de México, lo que significa una cantidad muy significativa de contrataciones. En el Presupuesto de Egresos de la Federación de 2020, Pemex estimó un gasto total de 637,158 millones de pesos. Esa cifra es equivalente al gasto total combinado de las secretarías de Defensa, Marina, Educación Pública, Salud, Gobernación y Comunicaciones y Transportes. 

Dada la importancia de las contrataciones públicas en órganos como Pemex surge la necesidad de desarrollar mecanismos para que estos procesos sean lo más transparentes posible. Uno de estos mecanismos propuestos, ha sido el uso de “big data” que se origina en las plataformas electrónicas de compras públicas para determinar riesgos de corrupción. De acuerdo a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) los datos abiertos deben ser un bien público que pueden ayudar a prevenir, detectar, investigar, enjuiciar y reducir la corrupción. A partir de este punto de partida, desarrollamos una metodología para evaluar y monitorear las compras de Pemex con herramientas y mecanismos sistematizados para fomentar la transparencia y el buen uso de los recursos públicos.

Recomendaciones

Es fundamental que Pemex publique los datos de sus procesos de contratación en el formato de contrataciones abiertas internacional que utiliza el Gobierno Federal. 

Existen diferencias, tanto en el proceso como en el resultado, que permiten detectar riesgos de corrupción dentro de los procedimientos de compra en Pemex. Los resultados de este estudio pueden ser una herramienta útil para priorizar los esfuerzos de auditoría de las autoridades. El tipo de análisis presentado se puede implementar en tiempo real si se cuenta con las bases de datos en formatos manejables. Sería posible con esta información y este tipo de metodologías crear un tablero de control en tiempo real que permita actuar de forma preventiva y no reactiva frente a transacciones con alto riesgo de corrupción. 

México puede beneficiarse de la incorporación de estrategias de registro y apertura de “big data” en el gobierno, especialmente en el ámbito de compras públicas. El análisis de datos puede permitir a autoridades y funcionarios, en conjunto con analistas e investigadores a tomar mejores decisiones utilizando datos públicos que antes eran inexistentes o inaccesibles. Un análisis de este tipo puede contribuir a mejorar la eficiencia de los sistemas de contratación pública, construir un entorno comercial más justo, mejorar la integridad pública al disuadir actos de corrupción y el gobierno puede generar la confianza del sector privado, la sociedad civil y los ciudadanos.

Una estrategia exitosa de combate a la corrupción necesita del uso del conocimiento y la tecnología, no solo de voluntarismo. Para eliminar este enorme problema que enfrenta México no basta con discursos, sino con la implantación de procesos ágiles y dinámicos que permitan identificar un posible caso de corrupción durante el proceso de contratación y no después.

Hallazgos

  • Es preocupante que solamente 284 procesos de los más de 2800 analizados no presenten una conducta de riesgo. En una gran mayoría de los casos observamos conductas que indican una falsa competencia como un bajo número de ofertas o cotizaciones, y una alta concentración en un solo proveedor. 
  • En las compras de PEMEX existe una clara preferencia por los procesos discrecionales frente a los procesos competitivos, particularmente para las transacciones más elevadas. 
  • Los cinco contratos más grandes de Pemex y sus empresas productivas fueron otorgados a través de invitaciones restringidas o adjudicaciones directas. Es el caso de la adquisición de las pipas por parte de Pemex Logística, de los contratos para la Refinería de Dos Bocas por PTI Infraestructura y Desarrollo, y los contratos más grandes para servicios de perforación otorgados por Pemex Exploración y Producción. 
  • Vemos la persistencia de casos de posible falsa competencia. En efecto, los concursos abiertos suelen ser preferibles a otros modos de contratación para la asignación de contratos. Pero si solo un participante se está presentando o si ciertos participantes ganan de forma sistemática hay una falsa sensación de competencia.
  • Resalta que identificamos 3 transacciones con una misma empresa fantasma, Arias Soluciones Integrales y Servicios Integrales, todas realizadas por PTRI desde diciembre 2018 a la fecha. 

En qué consistió este estudio

El objetivo de este proyecto es identificar y cuantificar riesgos de prácticas asociadas con la corrupción en los procesos de contratación de Pemex de diciembre de 2018 al 31 de octubre de 2020. A partir de la literatura existente sobre corrupción en procesos de contrataciones públicas, desarrollamos una calificación con base en métodos cuantitativos, del riesgo de corrupción para cada transacción en el periodo estudiado. Buscamos identificar conductas de riesgo asociadas a la corrupción a través de la asignación discrecional de contratos públicos con el fin de beneficiar a determinados proveedores en detrimento de la empresa productiva del Estado y sus filiales. 

Con este fin, identificamos, procesamos e integramos las bases de datos relevantes que contenían los datos de adquisiciones de Pemex y datos de adquisiciones publicados por el Instituto Nacional de Acceso a la Información. Cruzamos esta información con otras fuentes de datos como proveedores certificados de Pemex, empresas sancionadas por el SAT y la Secretaría de la Función Pública.

Una vez recopiladas las bases de datos, identificamos una serie de prácticas de riesgo de corrupción fundamentadas en el trabajo del autor Mihály Fazekas en Central European University y en el Government Transparency Institute. Estas prácticas incluyen conductas como falsa competencia, falta de transparencia, información inconsistente y asignaciones discrecionales.

Posteriormente, desarrollamos métricas específicas que permitieron identificar estas conductas en las modalidades de los procesos de contratación. Estas métricas fueron identificadas a través de algoritmos que buscaban reconocer características específicas -como el número de días transcurridos entre la fecha de publicación y asignación, el número de posibles proveedores, la fecha de incorporación de las empresas y las tasas de éxito de las empresas ganadoras entre otros- en cada contrato.

Con el conjunto de estas métricas construimos un indicador de riesgo para asignar una calificación de posible riesgo de corrupción a cada una de las 2,860 transacciones de contratación contenidas en los 2,775 contratos de diciembre 2018 al 31 de octubre de 2020. Es necesario aclarar que el indicador de riesgo no es un indicador de presencia de un acto de corrupción. Una calificación alta no es evidencia corrupción, es una señal de alerta que indica factores asociados a prácticas de alto riesgo. 

1. Procesamiento de la base de datos

El primer paso del estudio consistió en armar y analizar la base de datos, construida de la intersección entre los procedimiento de contratación reportados por Pemex Exploración y Producción(PEP),Pemex Logística (PLO), Pemex Fertilizantes (PMX) y Pemex Transformación Industrial (PTRI) en la plataforma de información pública del INAI y de aquellos que PTI tiene reportados en el portal de PEMEX sobre las contrataciones para la construcción de la refinería Dos Bocas. Recaba contratos correspondientes a los ejercicios 2018, 2019 y lo que va del 2020. 

En total, recopilamos 2,860 procedimientos de contratación, en los cuales se asignaron 2,775 contratos. En estos, el monto total adjudicado fue de $289,582 millones de pesos. Por concurso abierto se asignó el 38.3%, el 32.7% se asignó mediante invitación y el 29% a través de adjudicaciones directas.

Gráfica 1. Monto asignado por tipo de procedimiento.

Al analizar los datos por empresa productiva resalta que PEP tiene 79.1% del total adjudicado, le sigue PLO con únicamente 8.98% después PTRI con 6.15%, PTI con 4% y finalmente PMX con 1.77%

Gráfica 2. Monto asignado por empresa productiva.

Tabla 1. Características de los contratos realizados por empresa productiva.

De los 5 contratos más grandes otorgados por Pemex y sus empresas productivas cuatro fueron de PEP y uno de PLO para el arrendamiento de los auto tanques. De estos cinco, ninguno fue por licitación pública, todos fueron a través de invitaciones o adjudicaciones directas.

Tabla 2. Top 5 transacciones por monto.

Al cruzar los datos de empresa productiva y tipo de iniciativa es posible observar que el componente más grande son los 99,489 millones de pesos asignados por PEP a través de concursos abiertos que corresponden al 34.3% del monto total. Le siguen las invitaciones restringidas por PEP con el 31.6% y las adjudicaciones directas de PEP con el 28.6% del monto. Los siguientes componentes más importantes son las adjudicaciones directas de PEP y las adjudicaciones directas de PLO.  Destacan  invitaciones asignadas por PTI para la Refinería de dos Bocas.


Gráfica 6. Monto asignado por empresa productiva por tipo de proceso (millones de pesos).

Al analizar por número de contratos se observa el fenómeno contrario, 973 (el 34% de los contratos) corresponden a licitaciones de PTRI. Le siguen las adjudicaciones directas de PTRI con el 18.9%  y las licitaciones de PEP con el 17.5% del total de contratos de las transacciones en el periodo estudiado.

Gráfica 7. Transacciones por empresa productiva por tipo de procedimiento.

La combinación del monto total y el número de contratos por empresa productiva y tipo de contratación muestra que las transacciones más grandes en promedio son las invitaciones de PEP, seguidas por las invitaciones de PTI, las adjudicaciones de PEP y los concursos abiertos de PEP. Contrariamente a lo que se esperaría, que los contratos más grandes fueran por concurso abierto, para sus contrataciones más importantes Pemex y sus empresas productivas utilizan métodos de contratación discrecionales. 


Gráfica 8. Transacción promedio por empresa productiva por tipo de procedimiento (millones de pesos).

2. Desarrollo de métricas

Una vez explorada la base de datos, evaluamos todos los contratos existentes de Pemex para identificar los riesgo de corrupción. Utilizamos la metodología que proponen Fazekas y Tóth que busca evaluar los riesgos de corrupción existentes en compras públicas y obtener métricas que reflejen prácticas con alto riesgo de corrupción. Estas métricas derivan de estudios de las técnicas de corrupción más comunes en el ámbito de compras públicas, pueden ir desde contrataciones exclusivas injustificadas o adjudicaciones directas de contratos, favorecer a un determinado licitador mediante la adaptación de las especificaciones, el intercambio de información privilegiada o hacer que la competencia por un contrato público parezca justa y abierta mientravs que el ganador y el valor del contrato ya estaban acordados desde antes del proceso de licitación. Así, para identificar riesgos de corrupción creamos un listado de conductas indebidas y para cada una identificamos métricas de riesgo que permiten reconocerlas a nivel contrato. 

Identificamos que las conductas de mayor riesgo se refieren a las relacionadas con la empresa proveedora. Particularmente, si esta empresa ha sido clasificada como fantasma, ha sido sancionada por la SFP o si es de reciente creación. 

De las 2,860 transacciones analizadas identificamos:

  • 3 transacciones con una empresa fantasma por $11,924,499
  • 23 transacciones con empresas sancionadas o inhabilitadas por $978,253,331
  • 32 transacciones con empresas de reciente creación por un monto de $11,361,762,071

Tabla 4. Transacciones con empresa fantasma. 

Las 23 transacciones con empresas sancionadas o inhabilitadas por la Secretaría de la Función Pública fueron con 10 empresas por un monto de $978,253,331.

Gráfica 15. Monto asignado a empresas sancionadas o inhabilitadas (millones de pesos).

Gráfica 16. Monto asignado a empresas de reciente creación (millones de pesos).

Tabla 5.  Empresas de reciente creación con mayor monto adjudicado.

Las métricas que diseñamos buscan identificar una falta de competencia, incluyen casos como que la empresa ganadora se enfrenta a los mismos participantes y su tasa de éxito es alta, lo cual indicaría un alto riesgo de lo que se conoce como “ruleta”. Otras métricas relevantes incluyen casos donde solo se analizó una cotización al momento de realizar una adjudicación directa o que sólo se haya recibido una oferta pese a que fue un concurso abierto o una invitación. 

Medir el nivel competitivo es relevante para identificar si las empresas ganadoras se enfrentan siempre contra los mismos competidores o si su competencia es variada. Si la competencia de un proveedor es siempre la misma (homogénea), entonces el nivel competitivo para dicho proveedor es bajo en el sentido de que ya conoce a su competencia. De forma contraria, si la competencia de un proveedor es siempre distinta (heterogénea), entonces dicho proveedor enfrenta una competencia dinámica. 

Se identificaron 260 transacciones donde el proveedor compite en repetidas ocasiones contra las mismas empresas y tiene una tasa de éxito alta asociados a 37 empresas proveedoras. En este caso solo utilizaron empresas que participaron en más de cinco transacciones. 

Gráfica 17. Monto asignado a empresas que enfrentan la misma competencia y ganan recurrentemente (millones de pesos).

Para identificar la falta de competencia buscamos adjudicaciones donde solamente se contempló una cotización o invitaciones y concursos donde solo se recibió una oferta. Identificamos una de estas dos prácticas en el 41.5% de las transacciones. Casi la totalidad de los contratos otorgados por PMX se dieron en un contexto de nula competencia, mientras para PLO el fue de 41.9%, para PTRI de 30% y para PEP de 22.7%.

Gráfica 18. Porcentaje de contratos entregados sin competencia por empresa productiva.

3. Indicadores de riesgo

El último paso corresponde a los indicadores de riesgo. Utilizamos el conjunto de métricas de riesgo para crear un indicador que captura toda esta información y que refleja el riesgo de corrupción en cada contratación. Esta ponderación asigna un valor más alto a las conductas consideradas de mayor riesgo (a mayor valor, mayor riesgo). Como se observa en estas dos distribuciones, al incorporar los montos de las transacciones, el perfil de las transacciones de Pemex y sus empresas productivas se vuelve más riesgoso. Es decir, en la parte baja de la distribución por número de transacciones hay mayormente transacciones de montos pequeños. Al mismo tiempo, en la parte de mayor riesgo por número de transacción, las transacciones tienden a ser más grandes. 

Gráfica 13. Número de transacciones por nivel de riesgo estimado.

Gráfica 14. Monto asignado por nivel de riesgo estimado (millones de pesos).

La lista de los 30 contratos con mayor riesgo se encuentra en el anexo del estudio. Además, adicional al riesgo simple calculado por transacción incorporamos el monto del contrato para tomar en cuenta las cantidades adjudicadas. Para ello, el riesgo por contrato fue ponderado utilizando el logaritmo natural del monto. La lista de los contratos más riesgosos ponderados por monto también está disponible. 

El mayor nivel de riesgo ponderado por monto corresponde a PTI Infraestructura y Desarrollo, empresa encargada de la obra de la refinería de Dos Bocas. Las 14 transacciones agrupadas en 6 contratos de esta mega obra fueron todas por invitación restringida, en ningún caso la empresa está en el padrón de proveedores de Pemex, hay dos empresas de reciente creación, no se encuentran en ninguna de las plataformas de información y son de montos muy grandes. 

PEP, PLO y PMX tienen un perfil de riesgo bastante similar y en el caso de las dos primeras existen algunas transacciones identificadas como de alto riesgo. Por último, PTRI presenta un perfil de riesgo mucho más bajo ya que la gran parte porque los montos de las transacciones son mucho menores.  

Con el propósito de contar con toda la información de las compras de Pemex, se complementó la información obtenida a través del INAI con la información disponible en el portal de Pemex en la sección de Procedimientos de Contratación de Pemex y sus Empresas Subsidiarias, sobre los tres tipos de modalidades contractuales mencionadas en el apartado “Descripción de los procesos de contratación”, que son Concursos Abiertos, Invitación Restringida y Adjudicación Directa del 1 de diciembre de 2018 al 23 de abril de 2020.