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Universidades Benito Juárez en el limbo

El objetivo de este estudio es evaluar la calidad de los servicios educativos ofrecidos a través del Programa de Universidades para el Bienestar Benito Juárez García (Programa o UBBJG), e identificar alternativas para mejorar su alcance y posible impacto. Esta intervención es la principal estrategia de política pública diseñada por el actual Gobierno de México para atender la exclusión de la educación universitaria en jóvenes de escasos recursos o que viven en localidades sin oferta educativa de este nivel, mediante la construcción de planteles en localidades de alta y muy alta marginación.

7 de febrero de 2020

El análisis de la calidad de los servicios educativos de las UBBJG toma en consideración los siguientes tres componentes: (i) evaluación del diseño; (ii) evaluación de implementación al mes de diciembre de 2019; y (iii) valoración del enfoque de expansión empleado. Las fuentes de información utilizadas en este estudio incluyen: revisión de gabinete, procesamiento de encuestas nacionales y trabajo de campo.

A continuación, se exponen los principales resultados derivados de los tres componentes antes referidos.

Evaluación del diseño del Programa

Resumen ejecutivo

Este componente de la evaluación del Programa analiza si la iniciativa cuenta con los elementos y la estructura mínima empleados en el diseño de una intervención social, de acuerdo con los lineamientos y metodología especificadas por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) para tal fin, incluyendo: (i) el análisis de los elementos mínimos a considerar en un diagnóstico de programas nuevos para el proceso de aprobación presupuestal, y (ii) la evaluación de diseño de programas de nueva creación. Los hallazgos de estos dos enfoques se resumen enseguida.

Elementos mínimos a considerar en un diagnóstico de programas nuevos para el proceso de aprobación presupuestal

Los resultados de esta revisión revelan que no se identificaron elementos mínimos básicos para delinear el diseño de la intervención y someterla a un proceso de aprobación presupuestal (aun cuando ya se encuentra en operación). Del total de los elementos valorados, siguiendo la metodología del CONEVAL, el Programa presenta información sólo para 5 de 16 elementos (con avance destacado o adecuado), es decir, en alrededor del 30% del conjunto total.  En la mayor parte de los elementos analizados se presentan rezagos (con necesidades de mejora, con avance limitado, o sin avance), esto es, en 11 de 16 elementos (casi el 70%)[1].

Evaluación de diseño de programas nuevos

La evaluación de diseño del CONEVAL es un instrumento que se aplica a programas de reciente creación (durante su primer año de operación) con el fin de verificar que cuentan con los elementos y la estructura mínima en su diseño. Los principales resultados de esta evaluación apuntan a que el Programa UBBJG presenta deficiencias sustanciales en su diseño, cumpliendo solamente con 17.5% de los elementos requeridos (calificación final= 0.7/ 4 puntos). A continuación, se resumen los puntos centrales de este análisis.

-La intervención comenzó su primer año de operación sin contar con un documento que presentara las características básicas de su diseño y describiera sus principales procesos operativos, como reglas de operación.

-Las UBBJG no cuentan con un documento diagnóstico (al menos público) que abunde sobre la problemática que aborda, en particular, sobre el perfil y cuantificación de la población que padece la problemática. A la luz de la normatividad vigente en materia de evaluación, esta carencia constituye una irregularidad.

-En la información pública no se identifica datos respecto a la cuantificación de la población potencial y objetivo del Programa. Una estimación propia sugiere que podría existir una sobreestimación de los logros del Programa (Ver sección de experiencias de expansión).

-Se desconoce si el Programa cuenta con una estrategia de cobertura de mediano y largo plazo.

-Se desconoce cuál es el mecanismo o los criterios empleados para la selección de estudiantes. Sumado a lo anterior, la información recopilada en la plataforma de inscripción recoge datos mínimos sobre los demandantes del servicio.

-Se identifica la falta del atributo de calidad en el monitoreo de los productos y acciones que realiza el Programa.

-No se localizó ninguna referencia a los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas del Programa.

Evaluación de implementación del Programa

El análisis de la implementación de las UBBJG tuvo como propósito evaluar la calidad en la implementación de sus servicios educativos. Este ejercicio se desarrolló mediante trabajo de campo en una muestra de 30 planteles de las UBBJG[2] ubicados en zonas de alta y muy alta marginación, en los cuales se verificó el cumplimiento de los requisitos oficiales establecidos por la Secretaría de Educación Pública (SEP) para el otorgamiento de Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios (RVOE). Adicionalmente, en el trabajo de campo se realizaron entrevistas con actores relevantes[3].

Ante la inexistencia de información pública sobre la ubicación de los planteles, se procedió a realizar una búsqueda indagando en las cabeceras municipales correspondientes, en los bachilleratos ubicados en el Municipio en cuestión, y entre los pobladores de la zona de referencia para la localización y visita en cada caso.

Además de verificar el cumplimiento de las condiciones y características físicas de los planteles de acuerdo con los requisitos oficiales, se valoraron los requerimientos de ubicación de los planteles, su oferta educativa, y su planta docente. A continuación, se exponen los resultados de esta valoración por cada componente.

Cumplimiento de requisitos oficiales

La verificación del cumplimiento requisitos de la oferta educativa para obtener un RVOE de Educación Superior en México implica la revisión de 72 puntos, los cuales se dividen en seis rubros (características del plantel, servicios con los que cuenta el plantel, materiales de construcción, mobiliario y equipo, necesidades de reparación o mantenimiento del plantel, e infraestructura básica).

El resultado principal es que ninguno de los 30 planteles evaluados cumple con los requisitos de oferta educativa para la obtención de un RVOE de Educación Superior de acuerdo con la normatividad vigente. En promedio, los planteles visitados solamente cubren el 46.2% de los requisitos verificados. Esto implica, que los actuales alumnos de las UBBJG no podrán acreditar formalmente los estudios realizados a la fecha con fines de titulación oficialmente reconocida, o para la obtención de una cédula profesional. El Cuadro 1 resume los resultados por rubro.

Destaca que ninguna de las UBBJG cuenta con un espacio físico propio destinado exclusivamente para su operación. Los 30 planteles visitados tienen sedes temporales que resultan inadecuadas para prestar servicios educativos de calidad. Las ubicaciones actuales incluyen terrenos baldíos, unidades deportivas, salones municipales, oficinas de gobierno local, casas ejidales, bibliotecas municipales, locales comerciales, casas de la cultura, y en 16 casos, la UBBJG está alojada en una escuela primaria, secundaria, media superior, o en una institución de educación superior, lo cual viola el lineamiento de instalarse en localidades sin oferta educativa de dicho nivel.

Valoración de localización de planteles

Aunque el Programa establece que las instituciones de educación se ubicarán en localidades de muy alta y alta marginación, la lista de localización de los 100 planteles que conforman el Programa, difundida públicamente en la página del CREFAL, apunta a que sólo el 38% de ellos se ubica de hecho en localidades con dichos niveles de marginación. El Cuadro 2 muestra la distribución de los 100 planteles por tipo de localidad, destacando que 40% de la oferta educativa se ubica en localidades de baja o muy baja marginación, lo cual contraviene los lineamientos especificados.

Tipo de localidad de ubicación de las IBBJG

El trabajo de campo constató adicionalmente que los planteles han sido instalados de forma temporal en lugares de difícil acceso, lo que implica un costo importante de desplazamiento para los estudiantes. En los planteles visitados los estudiantes manifestaron que no han recibido apoyo para el desplazamiento, el cual es una de las condiciones iniciales establecidas en el diseño del Programa.

Uno de los elementos reiterados como justificación para la creación de las UBBJG ha sido el objetivo de proporcionar oferta de educación superior en donde ésta es inexistente. Específicamente, los Lineamientos del Programa definen la insuficiencia de ofertas de Educación Superior en una localidad como el no contar con alternativas a más de 50 Kilómetros de otra Universidad y a más de tres horas de distancia.

 En este sentido, el trabajo de campo concluyó que este lineamiento se incumple sistemáticamente en la práctica. Entre los 30 planteles visitados se encontró que en 18 casos (60%) existe una o más instituciones de educación superior públicas entre 1 y 20 kilómetros de distancia (en 12 casos incluso se encuentran a menos de 10 kilómetros), lo cual implica un tiempo de traslado de entre 4 y 29 minutos en transporte público. Del resto, 8 planteles cuentan con una institución de educación superior pública a una distancia de entre 20 y 50 kilómetros (con tiempo de traslado en transporte público entre 33 y 50 minutos), y 3 planteles cuentan con otra opción a menos de 60 kilómetros, con un máximo de 1 hora y 12 minutos de tiempo traslado requerido. Solamente se identificó un caso con una distancia mayor, de 81.2 kilómetros hacia otras opciones, aunque también en este caso se incumple el lineamiento, ya que se accede a dicha institución en un tiempo de traslado en transporte público de 1 hora.

Oferta educativa

El actual gobierno anunció que la oferta educativa estaría conformada por 36 programas educativos. A la fecha de este estudio sólo se han dado a conocer 30 programas. En la información oficial únicamente se identifica un programa educativo por institución educativa (exceptuando una localidad de Michoacán que cuenta con 4 carreras).

La definición de la oferta académica, de acuerdo con la información oficial difundida, respondería a la vocación productiva de las comunidades; sin embargo, a la fecha se desconoce si existe un análisis que sustente la oferta que actualmente presenta cada plantel.

De acuerdo con el análisis de la presente evaluación, el nivel de ingreso para personas de entre 22 y 30 años reportado por la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) realizada por el INEGI, que cursan las carreras ofertadas por la UBBJG, es inferior en todos los casos al ingreso laboral promedio de dicho grupo de edad. Adicionalmente se encuentra que la tasa de ocupación promedio de los profesionistas de las UBBJG sería menor al promedio nacional (profesionistas de 22 a 30 años con Educación Superior terminada) en el 75% de las carreras ofrecidas.

Diversos directores de instituciones de bachillerato cercanas a las UBBJG que fueron entrevistados puntualizaron que la mayoría de los jóvenes que egresan de la EMS no están interesados en la Universidad para el Bienestar, dada la percepción negativa sobre su calidad, y por su bajo interés en las pocas carreras brindadas.

Tamaño de la planta docente

Debido a que no se encontró información disponible sobre la planta docente de las UBBJG, dicha información se recabó directamente en el trabajo de campo, consultando a las autoridades y docentes de cada plantel. En 8 casos no fue posible obtener el dato por la negativa de los responsables a ofrecer información. De los 22 casos en que pudo documentarse esta dimensión, se encontró un plantel con un solo docente, dos casos con dos docentes, 6 casos con 3 y 4 docentes, respectivamente, y 4 casos con 5. Solamente se identificaron 3 casos con más de 5 docentes.

La razón de profesores por alumno es alta y heterogénea en los planteles visitados. Esta proporción va de 4.4 a 90, siendo el promedio de 31.5 estudiantes por docente. Son 4 los planteles que tienen 50 o más alumnos por docente.

Otros resultados relevantes: opacidad en la difusión de información de las UBBJG

El Programa tiene insuficiencias importantes de difusión y transparencia. En la mayoría de las localidades visitadas, los pobladores no conocen la existencia de las UBBJG. Ni el OCUBBJG ni el CREFAL (instituciones encargadas del diseño y de la implementación del Programa) están disponibles en la Plataforma Nacional de Transparencia de datos, a pesar de ser sujetos obligados. En el trabajo de campo algunos de los encargados de los planteles señalaron que tenían instrucciones del CREFAL de no compartir información sobre las UBBJG con ninguna persona externa.

Análisis del modelo de expansión de las UBBJG

El tercer componente de la evaluación consistió en revisar modelos de atención que han sido implementados en diferentes países para ampliar la cobertura de educación superior (ES) hacia poblaciones en desventaja. Lo anterior con el fin de valorar el modelo de las UBBJG.

La revisión arroja como conclusión que el modelo de expansión empleado por las UBBJG (construcción de nuevas instituciones de educación superior) demanda una inversión considerable y presenta retos importantes en su operación, que son evitables bajo esquemas alternativos. Al respecto, las UBBJG se proponen acercar la oferta educativa a localidades lejanas y rezagadas socialmente, las cuales, además de que tienden a presentar un bajo número de población con educación media superior (EMS) terminada, muestran carencias importantes en infraestructura básica que dificultan la operación de los servicios. Con base en una estimación propia, se calcula que, en 2019,  sólo alrededor del 23% de los jóvenes entre 18 y 22 años que habita en las localidades seleccionadas por las Universidades tendrá concluida la EMS; esto es alrededor del 10% de la población que se ha fijado el gobierno como meta. Este bajo porcentaje tiene como consecuencia que el costo por alumno sea cuantioso. El hallazgo lleva a valorar otros modelos de expansión, especialmente, aquéllos basados en la ampliación o uso de la capacidad instalada.

Por otro lado, en los modelos de atención a la demanda revisados se identificaron dos tipos de instrumentos que apoyan el acceso y permanencia, especialmente, de segmentos de la población con mayores desventajas, a saber: las becas educativas o de manutención y la asesoría académica permanente. En la información pública disponible de las UBBJG sólo se identifica lo relacionado con el otorgamiento de becas, no así sobre las tutorías académicas. Esta carencia es relevante en términos de las limitaciones académicas que suelen presentar los jóvenes con menores recursos económicos, las cuales juegan en contra de la permanencia escolar.

Propuestas

Los resultados anteriores implican que es necesario explorar alternativas para brindar a la población en desventaja la posibilidad de cursar estudios terciarios de calidad en México. Dada la inversión realizada con recursos públicos en años anteriores en el país en la educación superior, la opción natural sería ampliar la infraestructura de planteles en operación ya existentes, o utilizar la capacidad instalada en otras instituciones de educación superior. Esto es, ampliar la cobertura para poblaciones de escasos recursos a partir de una oferta consolidada, fortalecida, y de calidad acreditada.

Otra vía en el mismo sentido sería la creación de “anexos”, lo cual implicaría que una IES ya existente genere las instalaciones necesarias en locaciones identificadas estratégicamente para facilitar la afluencia del mayor número de alumnos, operándolas con sus recursos de planta docente y administrativa, ofreciendo carreras existentes. Esto, además de ampliar los programas educativos, permitiría ofrecer servicios de calidad acreditada a la población objetivo. En primera instancia, esto podría realizarse aprovechando los esfuerzos que ha hecho el país en el pasado para atender a sectores diferentes de la población través de instituciones como las Universidades Tecnológicas y Politécnicas, así como aprovechando los esfuerzos exitosos realizados desde hace más de una década por algunas de las instituciones públicas de ES mas prestigiadas.

Ciertamente, cualquiera de estas medidas debe estar acompañada de apoyos complementarios, como subsidios para transportación, becas, y tutoría académica para lograr la nivelación de los estudiantes y disminuir el riesgo de deserción.


[1] Las principales carencias se muestran en los siguientes puntos: una conceptualización completa del problema que atiende, incluyendo la actualización de la información sobre la población afectada (población potencial y objetivo); así como, de evidencia sobre la eficacia del modelo de atención para incrementar la cobertura en ES en población vulnerable, además de un mapeo y descripción de sus procesos operativos (etapas y tipo de intervención); sumado, a la integración de un padrón de beneficiarios, y de la estimación de los costos operativo anuales (sólo se dispone del dato para el año 2019). A esto se suma la falta de una evaluación del impacto presupuestario del Programa.

[2] En la selección de la muestra de planteles de las UBBBJG se priorizó que la localización de las UBBJG permitiera elaborar una muestra geográficamente representativa.

[3] Las entrevistas se realizaron con directores y alumnos de bachilleratos cercanos a las UBBJG; autoridades educativas y, encargados, docentes y alumnos de las UBBJG visitadas.


Fotografías de la presentación del estudio