El uso y abuso de las adjudicaciones directas como método de contratación del gobierno es uno de los problemas que abre más posibilidades para el desperdicio de recursos, el tráfico de influencias y, en general, para la corrupción y la impunidad.
Si bien su uso se encuentra permitido en diversos supuestos, la ley señala que este tipo de procedimiento debería ser utilizado sólo de manera extraordinaria y que, por el contrario, la mayoría de las contrataciones del gobierno deberían de hacerse mediante licitaciones públicas. Incluso la nueva administración de López Obrador estableció en su Plan Nacional de Desarrollo que las adjudicaciones directas quedarían prohibidas durante su sexenio. Por ello, desde Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad mantenemos un seguimiento constante de las compras gubernamentales, con especial atención en los procesos de adjudicación directa.
Al cierre de julio de 2020, la base de datos de COMPRANET contiene información sobre 84,372 procedimientos. De estos, 65,156 han sido entregados por vía de la adjudicación directa, equivalentes al 77.2% del total, mientras que la licitación pública ha sido utilizada 10,786 veces, es decir, el 12.8% de las ocasiones. Más de tres de cada cuatro contratos del gobierno se han dado por adjudicación directa.
Contratos registrados en Compranet durante 2020, por tipo de procedimiento
Cuando se observan los montos, esta proporción cambia, pues de los 290,591 millones de pesos que representan todos los contratos firmados hasta este momento, 137,585 millones han sido dados en licitación pública (47.4% del total), mientras que por adjudicación directa se han entregado 98,839 millones de pesos (34.2%). Esto significa que los contratos por licitación pública, al ser menos en cantidad, son procedimientos que reparten montos más grandes. En promedio, los contratos por licitación pública son por 12.7 millones de pesos. En contraste, el importe promedio de cada contrato por adjudicación directa es de 1.5 millones, pero, al tratarse de una cantidad total de contratos seis veces superior a la de las licitaciones públicas, se revela una de las áreas de riesgo más importantes de las adjudicaciones directas: miles de «pequeños» procedimientos escapen de la vigilancia ciudadana y atención mediática que usualmente sólo se concentran en algunas grandes contrataciones.
Precisamente por ello, en las adjudicaciones directas es donde se han esconden múltiples escándalos de corrupción, tanto de la administración anterior, como de la actual: ahí han aparecido compañías propiedad de la clase política actual y pasada, hijos de funcionarios, amigos de políticos, empresas fantasmas y un largo etcétera. Por mencionar un episodio reciente, una investigación periodística reveló que en 2019 un grupo de 171 empresas fueron creadas y, tan sólo unos días después de su conformación, ya habían recibido 561 contratos con dependencias del gobierno por 366 millones de pesos. La clave: siete de cada diez de esos contratos fueron entregados por adjudicación directa.
Al analizar el comportamiento mensual de las adjudicaciones directas, puede notarse de inmediato que no hay grandes cambios a lo largo del año pues, salvo en enero, todos los meses el porcentaje oscila entre 76% y 81% sin diferencias significativas. Esto podría parecer extraño si se considera que la atención de la crisis del coronavirus abrió una puerta para que diversas dependencias contrataran con carácter de urgente sin tener que pasar por un proceso de licitación pública (lo cual en efecto sucedió). Pero, como habíamos identificado en meses anteriores, las adjudicaciones directas se utilizan incluso más en las instituciones que no están relacionadas con la atención del coronavirus (en donde llegan a casi 82% del total de contratos). Esto revela que el uso mayoritario de las adjudicaciones directas es tan constante que, incluso una pandemia, no logra tener injerencia en una conducta típica de toda la administración pública.
Contratos registrados en Compranet en 2020, por tipo y fecha de inicio de contrato (% total de procedimientos)
La manera más clara de observar lo típico de esta conducta es que los resultados de hoy no difieren mucho de los de años y administraciones anteriores. Cuando cerró el año 2019, las adjudicaciones directas llegaron a su punto más alto de toda la década, con 78.1%. Pero ese resultado, junto con el que se observa durante los primeros siete meses de 2020, es bastante similar al porcentaje de la administración de Enrique Peña Nieto, que entregó, en promedio, el 71% de sus contratos por la vía de la adjudicación directa. La observación individual de 2020 sólo es «ligeramente mejor» que la de 2017, cuando se llegó al máximo de ese sexenio, con 77.8% de contratos por adjudicación directa. Habrá que esperar para ver cómo cierra el 2020.
Total de contratos en Compranet, 2011-2020 (% por tipo de procedimiento)
Fuente: elaboración propia con base en los contratos ingresados en COMPRANET
Cuando se observan las instituciones que han entregado más contratos por adjudicación directa en lo que va de 2020, es notable que en muchos casos el porcentaje con respecto al total de contratos es extremadamente alto, al punto en que existen instituciones en las que la licitación prácticamente no existe como método de contratación. Por ejemplo, en la Secretaría de Bienestar el 91% de sus contratos de 2020 han sido dados de manera directa o en la Secretaría de Cultura este porcentaje llega hasta 99%. Resulta llamativo el caso de la Secretaría de la Función Pública, en donde además de que los contratos dados directamente representan 97% del total, estos también corresponden a un alto ejercicio presupuestal por esta vía, pues sus adjudicaciones directas equivalen a 86% del total de contrataciones hechas en 2020.
Top 20 de instituciones con más contratos por adjudicación directa, 2020
| Institución | Total de contratos | Contratos por Adjudicación Directa | Total Contratado | Monto por Adjudicación Directa |
|---|---|---|---|---|
| Instituto Mexicano del Seguro Social | 28,557 | 21,850 (77%) | $73,265,086,846.51 | $33,053,159,871.49 (45%) |
| Diconsa, S.A. de C.V. | 10,210 | 10,047 (98%) | $6,314,161,895.21 | $5,426,805,857.85(86%) |
| Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado | 5,191 | 4,025 (78%) | $13,813,054,031.63 | $3,918,050,644.54(28%) |
| XE-IPN Canal 11 | 1,112 | 1,090 (98%) | $123,548,067.53 | $101,571,732.83 (82%) |
| Secretaría de Cultura | 1,059 | 1,047 (99%) | $610,149,807.96 | $225,719,576.98 (37%) |
| Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional | 1,059 | 955 (90%) | $342,670,702.45 | $151,335,611.72 (44%) |
| Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán | 944 | 927 (98%) | $449,645,524.22 | $347,980,837.16 (77%) |
| Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura | 915 | 911 (99%) | $387,418,720.78 | $213,101,073.80 (55%) |
| Secretaría de Marina | 1180 | 865 (73%) | $1,035,915,612.95 | $687,072,678.40 (66%) |
| Secretaria de Bienestar | 784 | 712 (91%) | $998,565,372.38 | $427,089,281.94 (43%) |
| Instituto Nacional de Pediatría | 793 | 665 (84%) | $759,756,526.17 | $593,569,498.35 (78%) |
| Instituto Nacional de Cardiología Ignacio Chávez | 670 | 598 (89%) | $488,939,138.49 | $448,754,910.84 (92%) |
| Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano | 616 | 574 (93%) | $1,836,365,491.98 | $156,594,098.74 (9%) |
| Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas | 587 | 564 (96%) | $578,613,584.39 | $416,056,778.59 (72%) |
| Secretaría de la Función Pública | 560 | 542 (97%) | $213,371,698.08 | $182,490,866.29 (86%) |
| Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos | 623 | 535 (86%) | $4,753,881,638.93 | $1,107,652,803.39 (23%) |
| Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales | 534 | 528 (99%) | $80,945,948.55 | $60,777,674.00 (75%) |
| Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias Ismael Cosío Villegas | 545 | 459 (84%) | $468,626,804.47 | $299,033,176.09 (64%) |
| Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa | 448 | 438 (98%) | $167,378,649.24 | $137,430,257.17 (82%) |
| Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural | 477 | 437 (92%) | $327,463,787.09 | $114,265,270.35 (35%) |
Con todo esto es evidente que las contrataciones de hoy siguen el mismo rumbo de las de ayer y, además, estamos en camino de seguir abriendo nuevas excepciones a la licitación pública. El miércoles 29 de junio, la Cámara de Diputados aprobó una adición al artículo 1 de la Ley General de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. El nuevo párrafo aprobado dice:
En el caso de la adquisición de bienes o prestación de servicios para la salud, cuando de la investigación de mercado se concluya que la licitación no es la vía idónea para asegurar al Estado las mejores condiciones conforme a lo previsto en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las dependencias y entidades, previa autorización de la Secretaría por conducto de la Oficialía Mayor, podrán contratar con organismos intergubernamentales internacionales a través de los mecanismos de colaboración previamente establecidos con éstos.
Este párrafo abre una nueva posibilidad para evitar la licitación pública y, cuando se trate de servicios o bienes relacionados con la salud, la contratación fuera del país se podrá hacer directamente y sujetándose a los mecanismos de colaboración que se determinen. Este último elemento es uno de los más delicados y extraños pues implica que, en lugar de ajustarse a los procedimientos legales ya establecidos o mejorarlos (entre los que se encuentran con claridad las licitaciones y compras internacionales), se crea una figura totalmente nueva que no necesariamente se inserta en los mecanismos de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas existentes.
Para decirlo de manera sencilla, se trata de una nueva modalidad permanente de compra con mayor opacidad y con menores mecanismos de control que la ya de por sí imperfecta legislación vigente (mención y análisis aparte merecen los efectos adicionales que podría tener este mecanismo en la industria farmacéutica nacional, pues no se limita su uso a una situación o momento particular, como podría ser sólo la crisis de coronavirus). Este nuevo párrafo aún debe ser discutido y aprobado por el Senado, pero no existen indicios de que vayan a realizarse modificaciones.
De esta manera, la promesa inicial de eliminar las adjudicaciones directas no sólo se desvanece con cada nuevo mes en que se reafirma la continuidad con el pasado, sino que se avanza en el sentido contrario al ampliar y profundizar mecanismos alternativos a la licitación pública que, si bien imperfecta actualmente en nuestra legislación, debería de ser la regla en las contrataciones del gobierno. En lugar de construir un fuerte aparato institucional para aumentar las capacidades de compra del gobierno, mejorar las leyes existentes y fortalecer la transparencia y rendición de cuentas, la tónica parece ser la de la continuidad y la creación de libramientos a la ley cuando ésta estorba. El negarse a transformar a fondo la operación de las compras del gobierno puede convertirse en uno de los mayores fracasos de una administración que prometió cambiarlo todo, pero siguió haciendo todo igual.
