El presupuesto al primer semestre del 2021: subejercicios y más dinero para Pemex

La asignación y vigilancia del gasto público es una de las principales tareas de la Cámara de Diputados y uno de los mecanismos más importantes con los que se mantiene el equilibrio de poderes. En una situación ideal, los cambios realizados al presupuesto aprobado y los retrasos en el gasto tendrían que ser claramente justificados por el Gobierno y deberían ser analizados por los diputados. Sin embargo, el Poder Ejecutivo en México, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), tiene la capacidad de realizar ajustes con amplia discrecionalidad y pocas veces hay consecuencias por los retrasos en el ejercicio del presupuesto. En ese sentido, siempre es necesario un análisis de la reasignación y subejercicio del gasto para conocer cuáles han sido las prioridades de los ejecutores del gasto y cómo se ha utilizado el presupuesto en comparación a lo programado a lo largo del ciclo presupuestario. En particular, este corte a mitad de año nos muestra que, como lo hemos advertido desde el trimestre anterior, el gran ganador en la reorientación del gasto público ha sido Petróleos Mexicanos (Pemex) al recibir aportaciones de la Secretaría de Energía (Sener) y ampliaciones en su presupuesto. 

Los ganadores y perdedores en la reasignación del gasto 

Para identificar a los ganadores y perdedores en la reasignación del gasto, un método sencillo es comparar la diferencia entre el presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados y el ajustado por la SHCP —normalmente conocido como modificado— entre los ejecutores del gasto. En este caso, la siguiente gráfica muestra las reasignaciones por ramos, los cuales a su vez pueden ser clasificados por su naturaleza. Entre ellos, sobresalen aquellos que tuvieron los cambios más significativos en el monto de su presupuesto como Petróleos Mexicanos y las secretarías de Energía; Hacienda y Crédito Público; Seguridad y Protección Ciudadana; Defensa Nacional; y Comunicaciones y Transportes. Además, se puede observar que en algunos casos hubo aumentos que, en términos porcentuales, son importantes como la Comisión Reguladora de Energía, la Comisión Nacional de Hidrocarburos y el Instituto Federal de Telecomunicaciones.

El cambio más importante en cuanto al presupuesto total del ramo es el aumento de más de 100 mil millones de pesos al presupuesto de Sener. Como señalamos en nuestra  revisión del presupuesto anterior, estos cambios se deben mayormente a las aportaciones patrimoniales del Gobierno Federal a Pemex. Sin embargo, es importante destacar que entre el corte del primer trimestre y el actual hubo un aumento de 4,237 millones de pesos en estas aportaciones, lo cual recalca la política de priorizar financieramente a Pemex por sobre la emergencia económica, sanitaria y educativa. 

Además de las aportaciones de la Sener, Pemex también ha tenido ampliaciones presupuestales directas por un monto total de 5,031 millones en el último trimestre, resultado de múltiples cambios en el presupuesto de esta empresa. Por un lado, se redujeron más de 16 mil millones a los estudios de preinversión de nuevas áreas de exploración y otros 10,551 millones de pesos en el programa de aportaciones para pago de pensiones y jubilaciones. Por otro lado, se amplió el presupuesto en tres categorías principalmente: primero, se aumentó en 17,658 millones el presupuesto de los proyectos de infraestructura económica de hidrocarburos. En particular para los proyectos Uchukil Fase II y CE Ek-Balam. Segundo, se amplió en 10,232 millones el monto disponible para el programa de compra de acciones o inversiones diversas para Pemex en el rubro destinado para la construcción de la refinería de Dos Bocas. Tercero, hubo una ampliación de 3,599 millones para la producción de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos. 

Después de la Sener, Hacienda ha sido la secretaría con mayor aumento presupuestal. Esto se debe principalmente a la reasignación de 5 mil millones de pesos para la construcción de las nuevas sucursales del Banco del Bienestar, cuyo presupuesto originalmente estaba en el ramo de Sedena. Esta misma situación explica que la Secretaría de la Defensa Nacional sea la dependencia con la mayor reducción; sin embargo, la finalidad de este recurso sigue siendo el mismo. Además, hubo un aumento de más de mil millones (+730%) en el programa Regulación del sector financiero. También hubo incrementos significativos en el rubro para la regulación y supervisión de las entidades del sistema financiero y el de control de la operación aduanera.

La Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC) es la tercera secretaría con mayor ampliación de recursos debido principalmente a dos componentes: en primer lugar, se creó durante el segundo trimestre el Programa para la Atención de Emergencias por Amenazas Naturales (PAEAN) con un presupuesto de 1,175 millones de pesos (del cual ya se ejerció el 92%). De acuerdo con la Estructura Programática de 2022, éste tiene la finalidad de sustituir las labores que anteriormente realizaba el Fondo de Desastres Naturales (Fonden). Sin embargo, si comparamos el ejercicio de este programa con los egresos del Fonden en el mismo periodo de años pasados, la caída en la atención de las consecuencias de los desastres naturales es clara. Además de este programa, la SSPC tuvo un aumento de 1,086 millones (+4%) para la operación de la Guardia Nacional. 

Además de la Sedena, las secretarías con mayores reducciones en su presupuesto total son Comunicaciones y Transportes (-1,562 millones) y Economía (-1,489 millones). El caso de la primera se debe principalmente a la reducción del 99% del presupuesto para la construcción del Tren Interurbano México-Toluca. En cuanto a la segunda, su recorte presupuestal corresponde a la transferencia de la administración del programa de Tandas a la Secretaría de Bienestar. 

Otra forma de identificar la priorización de la política energética alrededor de Pemex y CFE, así como la disminución de la importancia el tema de salud consiste en identificar la diferencia entre el presupuesto aprobado originalmente y el modificado, pero a partir de la función del gasto, es decir, los objetivos que se pretenden alcanzar con el presupuesto. En este caso, los recursos asignados para la función de salud han tenido una disminución de 10,611 millones de pesos (-2%), mientras que los recursos planificados para combustibles y energía han incrementado en 99,902 millones de pesos (+8%).

Movimientos presupuestales al interior de las dependencias

Además de los ramos que tuvieron una ampliación o reducción en el total de su presupuesto, otro de los fenómenos de modificación del gasto consiste en los cambios o reacomodos de recursos entre las diferentes áreas, programas o conceptos de gasto. No obstante, estos cambios quedan ocultos al comparar únicamente el cambio total del presupuesto. Ante ello, una opción es contrastar la magnitud de las reasignaciones. Dicha comparación se puede realizar sumando en valores absolutos las diferencias entre el presupuesto aprobado y el modificado. Ahora bien, esta comparación se puede realizar considerando los niveles de agregación que nos resulten importantes para cada análisis. En este caso, el objetivo no es conocer el objeto del gasto, sino el ejecutor y finalidad del gasto. Por tanto, la siguiente gráfica muestra el total absoluto de reasignaciones de los programas por ramo. En este sentido, se puede observar que además de los ramos en los cuales se habían identificado cambios importantes, el ramo 23 de Provisiones Salariales y Económicas y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado tuvieron cambios importantes a pesar de que mantuvieron prácticamente el mismo presupuesto. 

En cuanto al ramo 23 de Previsiones salariales y económicas, los cambios más importantes fueron una asignación por 7,580 millones al programa de Reasignaciones presupuestarias entre dependencias y entidades y la eliminación de las transferencias al Fondo de Desastres Naturales (-4,811 mdp). Además, se refleja el cambio de modalidad (pasaron de específicos a aportaciones para fondos de estabilización) de los programas de aportaciones a los fondos de estabilización de los ingresos presupuestarios y de las Entidades Federativas. 

En cuanto al ISSSTE, el monto absoluto de las modificaciones se explica por las reasignaciones que implicaron un aumento de 14,101 millones de pesos (+39%) en las actividades de apoyo administrativo y la reducción en el presupuesto para el suministro de claves de medicamentos por 9,378 mdp (-50%) y en el programa de Gastos Administrativos por Operación de Fondos y Seguros por 4,634 millones (-22%).

El retraso en el gasto

Como se señaló en la sección anterior, las reasignaciones muestran los cambios en los ejecutores y fines del gasto. No obstante, dicen poco sobre cómo se ha utilizado. Por ejemplo, algunos programas pueden tener ampliaciones por ser considerados importantes, pero suele suceder que los responsables de su ejercicio no lograron utilizar el presupuesto que tenían planeado por diferentes razones. En cualquier caso, estas situaciones son indicativos de una asignación poco eficiente del gasto. Para calcularlo, la manera más sencilla es comparar el presupuesto que se había asignado para este periodo con el que efectivamente se utilizó. En este caso, la comparación entre el presupuesto modificado por la SHCP y el pagado en el mismo periodo.

En cuanto a los ramos autónomos, el Poder Judicial, el Congreso y la Fiscalía General de la República fueron las instituciones con mayor retraso en el gasto. Respectivamente, tuvieron una dilación de 8,210, 3,970 y 2,740 millones de pesos. Primero, el retraso en el gasto del Poder Legislativo se debe principalmente a que el programa de actividades derivadas del trabajo legislativo de la Cámara de Diputados no pagó lo planeado en el periodo. Por su parte, el Poder Judicial tuvo un retraso por 8,210 mdp (-24%) en el rubro de otras actividades. En cuanto a la FGR, la principal causa fue el subejercicio de 1,511 millones en el programa para investigar y perseguir los delitos del fuero federal. Le siguen mantenimiento de infraestructura (-454  mdp) e investigar y perseguir delitos de delincuencia organizada (-234 mdp).

En cuanto a los ramos administrativos, la dependencia más atrasada en el presupuesto pagado es la Secretaría de Turismo por los retrasos en la construcción del Tren Maya, con una diferencia de 11,066 mdp (-45%) con lo que planificaba haberse gastado hasta el momento. Le sigue la SSPC con un subejercicio de 9,865 mdp (-37%), que se explica por el menor gasto en la Administración del Sistema Penitenciario (-6,089 mdp) y en las actividades administrativas de la Guardia Nacional (-3,378 mdp). En tercer lugar, la Secretaría de Educación Pública ha pagado menos de lo planeado en los Servicios de Educación Superior y Posgrado (-1,592 mdp), el programa La Escuela es Nuestra (-1,175 mdp), los Servicios de Educación Media Superior (-962 mdp) y el rubro de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico (-767 mdp).

Por último, el ramo 30 de pago de Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (Adefas) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado destacan entre los demás ramos. En el caso del primero, todo son Adefas por diferentes razones, pero en el caso del ISSSTE hay programas importantes que están relacionados al subejercicio. En primer lugar, hay un retraso por 5,690 millones en el pago de actividades de apoyo administrativo. En segundo lugar, esta institución se ha retrasado en el pago de pensiones y jubilaciones. En tercer lugar, el programa de Atención a la Salud presenta un subejercicio de 4,566 millones de pesos. Por último, la compra de suministros de claves de medicamentos mantienen un grave retraso de 2,789 millones (-66%). 

A pesar de que el presupuesto de 2021 fue aprobado prácticamente sin modificaciones sustantivas con respecto al paquete económico enviado por la SHCP —los únicos cambios fueron para reducir presupuesto a los ramos autónomos y reasignarlo a las dependencias del Gobierno Federal—, en esta primera mitad del año fiscal se realizaron numerosos cambios al PEF. Dichos ajustes revelan que la preocupación por la pandemia de coronavirus ya no aparece como una prioridad de gasto y, en contraste, el tema que ha ganado mayor relevancia para el Gobierno mexicano es mantener a flote a Pemex cueste lo que cueste. En menor medida, también se asignaron recursos adicionales para la regulación del sector financiero, la operación de la Guardia Nacional y, por último, la atención de los daños causados por los desastres naturales que quedaron desatendidos por la desaparición del Fonden. Sin embargo, en este último caso los recursos han tenido el retraso de, por lo menos, un trimestre y estos recursos son significativamente menores a los que se ejercían en el Fonden durante el mismo periodo.