¿Qué ganamos al cancelar el proyecto del NAICM?

En abril de 2019, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) publicó un comunicado informando las “razones para la cancelación del proyecto del Nuevo Aeropuerto de Texcoco” por parte del gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO), cuando el proyecto tenía un avance de 53%.^[1] De acuerdo al comunicado, la decisión se tomó con base en seis aspectos: las afectaciones de impacto ambiental, urbano y social; la falta de aspectos técnicos relevantes en el proyecto; los incumplimientos en los procedimientos de planeación, que generaron sobrecostos; un esquema de financiamiento considerado inadecuado; las violaciones a la regulación vigente; y el resultado de la consulta ciudadana donde se preguntó a la población si el proyecto debía continuar. El gobierno estimó que la cancelación del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAICM) sería de 100,000 millones de pesos. En febrero de 2021, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) presentó un informe en el que estimó que el gasto ejercido en la cancelación del aeropuerto fue de 163,540 millones de pesos: 63% más que el cálculo del gobierno. A esto habría que sumar la deuda existente que consiste en cuatro paquetes de bonos con valor nominal remanente de 4,200 millones de dólares (alrededor de 80,000 millones de pesos) y los intereses a pagar de ahora a 2047.

¿Por qué son tan distintas las valuaciones de la cancelación del NAICM? ¿Cuál es la valuación correcta? ¿Qué ganamos los mexicanos con la cancelación del aeropuerto? Este artículo busca responder estas preguntas con base en los datos del Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Federación de la Cuenta Pública 2019, los resultados financieros del Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México S.A. de C.V. (GACM) y la explicación del Secretario de Hacienda. La lógica detrás de la cancelación del aeropuerto fue que había una opción viable más barata para resolver el problema de la saturación del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM): reconfigurar la base aérea de Santa Lucía para construir el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA). Sin embargo, los datos apuntan a que, dado el avance físico y financiero del NAICM y el valor de la deuda adquirida, terminar la obra era la solución más económica, rentable y menos riesgosa.

¿Qué sabemos del NAICM y del AIFA?

El proyecto original del NAICM buscaba solucionar el problema de saturación del AICM que fue diseñado para atender a 30 millones de pasajeros, pero en 2019 dio servicio a 50.3 millones y a 21.9 millones en 2020.^[2] El Plan Maestro ajustado del NAICM, vigente al momento de la cancelación, consideraba una capacidad para 68.6 millones de pasajeros anuales en la Fase 1. Esta cifra estaba basada en las proyecciones de crecimiento de la demanda del aeropuerto, pero se esperaba que, en la Fase de Máximo Desarrollo, el proyecto tuviera capacidad para 137 millones de pasajeros al año.

Este plan reemplazaría al AICM. El presidente López Obrador consideró que era mejor alternativa reconfigurar el aeropuerto militar de Santa Lucía, situado a 45 kilómetros del AICM, para atender al exceso de demanda aérea sin reemplazar al aeropuerto actual. La motivación principal era resolver el problema de saturación a un costo menor, como se muestra en la tabla 1.

Tabla 1. Comparativo de costos de los proyectos de aeropuerto Millones de pesos corrientes

Los datos presentados por el General Ricardo Vallejo Suárez en la Mañanera del 18 de marzo de 2020 muestran que construir el AIFA costaría 74% menos que la Fase 1 del proyecto modificado del NAICM. Este plan estimaba, en su primera fase, que el AIFA agregaría capacidad para atender a 20 millones de pasajeros al año y hasta 80 millones cuando la segunda fase estuviera operando.^[3] Esto significa que la capacidad conjunta de los aeropuertos sería de 130 millones de pasajeros al año, similar a la capacidad máxima esperada del NAICM. Además, representaría un ahorro en la inversión de al menos 225,000 millones de pesos.

Es difícil evaluar el avance físico y presupuestal del AIFA con los videos que presenta el gobierno, pero se espera que la obra concluya el 21 de marzo de 2022. De cualquier forma, el presidente ya realizó una ceremonia para inaugurar las pistas de la Base Aérea Militar a mediados de febrero de 2021: tres aviones comerciales sin pasajeros aterrizaron en el aeropuerto, después de haber sobrevolado el Valle de México por tres horas para cumplir con los horarios establecidos.^[4] Mostrar la viabilidad del proyecto se ha vuelto prioridad para el gobierno de AMLO; más ahora que la ASF ha revelado el excesivo costo de cancelar el NAICM y que ha señalado retrasos importantes en el ejercicio presupuestal del AIFA que aumentan el riesgo de retrasos e incremento de costos.^[5]

La cancelación del NAICM, cronología y valuaciones

La decisión de cancelar el proyecto del NAICM se dio en diciembre de 2018, después de que se publicaran los resultados de la consulta ciudadana en la que 70% de poco más de un millón de votantes optaron por cancelar el aeropuerto en Texcoco y en cambio reacondicionar el AICM y la base aérea de Santa Lucía.^[6] En 2018, Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad publicó un análisis sobre dicha consulta que apuntaba a que ésta no fue representativa y, por tanto, arrojó resultados sesgados.^[7] De acuerdo a la ASF, al momento de su cancelación el NAICM tenía un avance de 53%. Una vez tomada la decisión, bastaron siete meses para completar el proceso administrativo y cancelar el proyecto en la Cartera de inversión de la Secretaría de Hacienda.

Diagrama 1. Línea del tiempo de los principales hitos de la cancelación del NAICM

En abril de 2019, la SCT valuó el costo total de cancelar el aeropuerto en 100,000 millones de pesos: 60% en gastos ya erogados y el resto por concepto de gastos no recuperables. La Secretaría señaló que continuar con el proyecto del NAICM habría costado 400,000 millones (sin explicar por qué el costo proyectado aumentaba 31%).^[8] Así, tenía sentido cancelarlo, negociar con los contratistas y aprovechar los materiales y equipos ya adquiridos en el aeropuerto de Santa Lucía para reducir el costo de solucionar el problema de saturación del AICM.

En febrero de 2021, la ASF publicó un informe individual en el que se valúa la cancelación del NAICM en 331,966 millones de pesos y advierte que el monto podría ser mayor dependiendo del costo de cancelar los contratos pendientes y los juicios y demandas que puedan surgir. Días después, el presidente López Obrador señaló que estos datos eran incorrectos y pidió a la ASF aclarar las cifras.^[9] Más tarde, la Auditoría emitió un comunicado donde reconocía que había inconsistencias en los cálculos de su informe y que se revisaría la metodología de valuación de costos.

En su comunicado, la ASF reconoce tres errores. Primero, que su estimación “considera los flujos pasados y futuros para llevar a cabo la cancelación de las obligaciones contraídas para la construcción que no representan un costo, pero sí un flujo de salida”. Segundo, el costo de inversión ejercida (163,540 millones de pesos) incluía un mayor porcentaje de bonos recomprados. Finalmente, la cifra de 168,455 millones de pesos por los bonos en circulación contempla el valor de los intereses futuros, pero estos no deben considerarse como costos actuales hasta que se materialicen.^[10] Dadas estas consideraciones, es posible que la valuación de la ASF se reduzca.

Poco tardó el Secretario de Hacienda, Arturo Herrera, en aclarar la posición del gobierno.^[11] Su explicación se concentra en la forma contable de registro de una deuda como la de los bonos emitidos para financiar la construcción del NAICM. Se trata de una explicación correcta, pero incompleta para responder el punto que realmente importa: ¿cuánto nos va a costar la solución de este gobierno al problema de la saturación del AICM?

De acuerdo al informe inicial de la ASF, la mitad del costo total estimado se trata de gastos que se tenían al día de la cancelación: costos no recuperables y financieros que se liquidaron o recompraron. Aún falta pagar 70% de los bonos emitidos para financiar el proyecto; el resto ya ha sido recomprado y tiene un valor de 50,887 millones de pesos. Los bonos en circulación

tienen un valor nominal de 79,265 millones de pesos y, según la ASF, generarán 89,190 millones de pesos en intereses, salvo que sean recomprados antes de su vencimiento. De ahí surge el dato de que aún se deben 168,455 millones de pesos.^[12] En su comunicado, la Auditoría reconoce que los intereses de esos bonos no deben considerarse un costo hasta que se materialice su pago.

Atendiendo a las explicaciones del Secretario de Hacienda y de la ASF, sabemos que cancelar el NAICM ha costado 78,625 millones de pesos, compuestos por la inversión ejercida en construcción (70,497 millones), la terminación anticipada de contratos (7,629 millones) y los costos legales y de asesoría (498 millones). Los costos financieros calculados por la ASF no deben considerarse como tales, según nos explica Arturo Herrera, pues se trata de dinero que se regresó íntegro a los acreedores y se les pagaron los intereses y tasas correspondientes.

Tabla 2. Costo estimado por la ASF para la cancelación del NAICM, 2019 Millones de pesos corrientes

La estimación de los costos económicos realizada por la ASF es consistente con los datos del gobierno federal, salvo porque la SCT no consideró todos los costos asociados a la cancelación de los contratos asociados al proyecto, ni los costos legales y de asesoría para llevar a cabo este proceso.^[13] Sin embargo, la diferencia es mucho menor a la que se estimó de inicio con el informe de la Auditoría.

¿Este es el costo total de cancelar el NAICM? No, aún falta liquidar o recomprar bonos por un valor de 4,200 millones de dólares y pagar sus intereses. Para hacerlo, se decidió que los ingresos que genere el AICM por la Tarifa de Uso de Aeropuerto (TUA) quedarían como garantía para cubrir esos bonos. La TUA es un cargo que realizan los aeropuertos a los pasajeros por el uso de sus instalaciones.^[14] Si los ingresos por TUA del AICM no cubren las obligaciones de pago, el GACM tendrá que usar los ingresos por concepto de TUA del AIFA y del Aeropuerto Internacional de Toluca (AIT). De esta forma, la carga de solventar esos bonos recae, de una forma u otra, en los usuarios de estos tres aeropuertos, que pagarán en cada boleto de avión parte de estas obligaciones financieras.

¿Santa Lucía resolverá el problema de saturación aérea?

Más allá del costo de cancelar el NAICM, es importante esclarecer si la alternativa del gobierno solucionará el problema de fondo: la saturación del AICM. En primer lugar, hay que conocer la demanda con la que se planeó cada uno de los proyectos. El Plan Maestro del NAICM calculaba un crecimiento anual de la demanda aérea de 3.7%, entre 2017 y 2045, y de 0.5% a partir de 2045. Para atender esa demanda, se hizo un plan para reemplazar el antiguo aeropuerto e ir expandiendo el nuevo en fases hasta alcanzar una capacidad de 137 millones de pasajeros al año. Como se observa en la gráfica 1, la capacidad adicional del NAICM podría cubrir el incremento estimado de la demanda. Hay que recordar que la Fase 1 del proyecto consideraba dar servicio a cerca de 68.6 millones de pasajeros en 2025. Este es el proyecto que se canceló. Para alcanzar la capacidad máxima de 137 millones de pasajeros se requerían inversiones adicionales por 10,000 millones de dólares, según los datos proporcionados por el gobierno.^[15]

El plan del presidente pretende operar el actual aeropuerto de la Ciudad de México, el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles y el Aeropuerto Internacional de Toluca para aliviar la saturación aérea.^[16] Aún hay dudas sobre si los tres aeropuertos pueden operar de forma simultánea, o sobre si ese modelo es rentable y funcional para las aerolíneas.^[17] Además, la estrategia del gobierno consideraba una estimación de demanda previa al covid-19, por lo que hay que replantear las necesidades reales de capacidad aeroportuaria.

La gráfica 2 es un ejercicio realizado para este artículo; en él, se calculó una nueva demanda área para la zona de la Ciudad de México con base en las estimaciones de 2019 y el modelo de recuperación de la industria aérea posterior a la pandemia realizado por la firma Bain & Company.^[18] Con este nuevo modelo se observa que la operación conjunta del AICM y el AIFA no sólo cumple con la demanda de pasajeros, sino que rebasaría las necesidades durante varias décadas. Este modelo considera que la operación del AICM continúa con 50.3 millones de pasajeros anuales y que el AIFA arranca operaciones en 2022 con una capacidad de 20 millones de pasajeros al año y crece a una tasa de 7% por 20 años hasta alcanzar el nivel de operación máximo prometido de 80 millones de pasajeros anuales.

Este ejercicio es sólo ilustrativo y trata de poner en perspectiva las necesidades actuales de aumentar la capacidad aérea y las soluciones que propone el gobierno actual. Es importante señalar que, si ambos aeropuertos no pueden operar de forma simultánea, la estimación de capacidad aérea será menor. Al día de hoy, no hay información pública disponible para hacer ese cálculo; sin embargo, las proyecciones son alentadoras y se espera que la correcta operación del AIFA solucione el problema de saturación del AICM.

¿Salió más caro el caldo que las albóndigas?

Es debatible. Al cancelar el proyecto del NAICM, el gobierno de AMLO tuvo que pagar la terminación adelantada de contratos, liquidar los certificados de la Fibra E con todo y el rendimiento esperado de 10%, recomprar un porcentaje de los bonos emitidos y asumir las pérdidas de la inversión ejercida en la construcción. Todo esto tiene un valor de 78,625 millones de pesos, de acuerdo con los datos de la ASF. Adicionalmente falta cubrir o reestructurar 70% de los bonos emitidos por un valor de 4,200 millones de dólares más los intereses que se acumulen hasta que se venza el último paquete de bonos, en 2047.

De los costos erogados a 2019, el Comité de Bienes Inmuebles del GACM recuperó 11,315 millones de pesos en bienes materiales y equipo que pueden venderse o transferirse. De estos, se donaron a la Secretaría de la Defensa Nacional bienes por un valor de 2,069 millones de pesos.^[19] El resto de lo recuperado sigue en posesión del GACM y deberá venderse o utilizarse en la construcción del AIFA para materializar su valor.

El día de hoy hay un debate sobre el costo neto total de cancelar el NAICM y construir el AIFA. El presidente López Obrador argumenta que su decisión generó ahorros por más de 200,000 millones de pesos. Esta versión está sustentada en la valuación que hizo la SCT sobre la cancelación y en la exclusión del valor de los bonos que siguen en circulación y sus intereses. Sin embargo, bajo esta lógica podemos decir que para lograrlo hipotecó el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México por 4 mil 200 millones de dólares. La cifra final, incluyendo los intereses, aún se la debaten el gobierno y la Auditoría Superior de la Federación.

El gobierno canceló el NAICM en aras de la austeridad y el combate a la corrupción y echó a andar una alternativa que nos saldría más barata. Sin embargo, conforme fluye información nueva, la propuesta del gobierno se encarece y los beneficios potenciales para los mexicanos se diluyen. Por eso es tan importante entender el costo real de la cancelación del aeropuerto, incluido el costo de la deuda pendiente. Si el presidente no está de acuerdo con los datos y la valuación que presentó la ASF, está en su derecho de mostrar la evidencia que apoye su argumento. Será trabajo del órgano de autónomo de fiscalización del Legislativo defender sus estimaciones y ofrecer una explicación clara sobre las inconsistencias de su reporte. 

Ludwig Van Bedolla. Politólogo e internacionalista por el CIDE y Administrador Público por la Universidad de Columbia

[1] Secretaría de Comunicaciones y Transportes, “Razones para la cancelación del proyecto del Nuevo Aeropuerto en Texcoco,” gob.mx, abril 2019, https://www.gob.mx/sct/articulos/razones-para-la-cancelacion-del-proyecto-del-nuevo-aeropuerto-en-texcoco

[2] La caída en el número de pasajeros se debió a las restricciones causadas por la pandemia de COVID-19. Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, “AICM en cifras. Diciembre 2020,” Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, Enero 2021, https://www.aicm.com.mx/acercadelaicm/archivos/files/Estadisticas/Estadisticas2020.pdf

[3] Gobierno de México, “Antecedentes del Proyecto del Aeropuerto Internacional General Felipe Ángeles, AIFA,” 2019.

[4] Animal Político, “Aviones volaron en círculos para esperar a AMLO en Santa Lucía: aerolíneas,” Animal Político (blog), Febrero 11, 2021, https://www.animalpolitico.com/2021/02/volaron-circulos-aviones-comerciales-santa-lucia-pachuca/

[5] Auditoría Superior de la Federación, “Secretaría de la Defensa Nacional Proyecto del Aeropuerto Internacional General Felipe Ángeles”, Auditoría (Auditoría Superior de la Federación, el 21 de febrero de 2021), https://www.asf.gob.mx/uploads/72_Boletines_de_prensa/COMUNICADO_ASF_-_SEDENA.pdf

[6] BBC News Mundo, “Mayoría de votantes en consulta sobre nuevo aeropuerto en México rechaza su construcción,” BBC News Mundo, Octubre 29, 2018, https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-46015692

[7] Leonardo Núñez González y Manuel Toral, “¿Qué México Decidió? Los Votantes de La Consulta Del NAIM,” Mexicanos Contra La Corrupción y La Impunidad (blog), Noviembre 1, 2018, https://contralacorrupcion.mx/consulta-del-naim/

[8] Secretaría de Comunicaciones y Transportes, “Razones para la cancelación del proyecto del Nuevo Aeropuerto en Texcoco.”

[9] Gobierno de México, Adelanto de Programas Integrales de Bienestar Para Respetar Elecciones. Conferencia Presidente AMLO, 2021, https://www.youtube.com/watch?v=pDT7BAM0edA

[10] Auditoría Superior de la Federación, “Comunicado ASF. En Relación Con La Auditoría de Desempeño Número 1394-DE Relativa a La Cancelación Del Proyecto Del Aeropuerto de Texcoco, La Auditoría Especial de Desempeño (AED),” Febrero 22, 2021, https://www.asf.gob.mx/uploads/72_Boletines_de_prensa/COMUNICADO_ASF_3-2021.pdf.

[11] Arturo Herrera Gutiérrez, “Arturo Herrera sobre análisis de ASF”, Tweet, @ArturoHerrera_G (twitter), el 23 de febrero de 2021.

[12] La ASF realizó estos cálculos al tipo de cambio de 18.87 pesos por dólar, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2019.

[13] Auditoría Superior de la Federación, “Auditoría a La Suspensión y Cierre Del Proyecto Del Nuevo Aeropuerto Internacional de La Ciudad de México (Texcoco),” Auditoría (Auditoría Superior de la Federación, Febrero 21, 2021).

[14] Aeroméxico, “Tarifa de Uso de Aeropuerto”, Enero de 2021, https://aeromexico.com/es-mx/tua.

[15] Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Op. Cit.

[16] Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles, “Proyecto,” gob.mx, Abril 2019, https://www.gob.mx/aifa/articulos/proyecto-198120

[17] Aristegui Noticias, “4 aerolíneas ven complicado operar en el aeropuerto de Santa Lucía,” Aristegui Noticias, Octubre 29, 2019, https://aristeguinoticias.com/2910/mexico/4-aerolineas-ven-complicado-operar-en-el-aeropuerto-de-santa-lucia/

[18] Geoffrey Weston et al., “Air Travel Forecast: When Will Airlines Recover from Covid-19?,” Enero 2021, https://www.bain.com/insights/air-travel-forecast-when-will-airlines-recover-from-covid-19-interactive/

[19] Auditoría Superior de la Federación, “Auditoría a La Suspensión y Cierre Del Proyecto Del Nuevo Aeropuerto Internacional de La Ciudad de México (Texcoco).”