image
¿De la desorganización al desastre? Las lecciones de la Línea 12

La tragedia de la Línea 12 tiene muchas explicaciones. Una de ellas es la organizacional: las condiciones de desorganización y de fallas de gobernanza del Metro llevan años gestándose.

Fotografía: Mario Jasso/Cuartoscuro

En 2018, junto con dos compañeros, personas expertas en el tema de transporte en la Ciudad de México, publicamos un par de artículos que recrean la historia organizacional del Sistema de Transporte Colectivo Metro.[1]

La tragedia en la Línea 12 acontecida el 3 de mayo es un suceso que tiene muchas explicaciones, algunas coyunturales, tanto técnicas como políticas. Es seguro que diversas aristas de lo que sucedió se discutirán apasionadamente en la opinión pública a lo largo de las próximas semanas. En la presente reflexión, sin embargo, me concentraré en una explicación más bien estructural: la organizacional.

La importancia de hacer este ejercicio es simple: las condiciones de desorganización y de fallas de gobernanza del Metro llevan años gestándose. Dichas condiciones son clave para entender por qué la Línea 12 tuvo un sobrecosto cercano al 70%; también lo son para saber por qué se suspendió el servicio de varias estaciones en marzo de 2014. Además, estas condiciones organizacionales son fundamentales para comprender no sólo las fallas recurrentes en la Línea 12, sino los probables actos de fraude y corrupción que están inmiscuidos en su historia.

Como discutimos en aquellos artículos, lo más preocupante es que las condiciones de desorganización del Metro están vigentes. Son condiciones que se han sedimentado poco a poco, a lo largo de varias administraciones de la hoy Ciudad de México. Y probablemente fueron un factor en la desgracia de la estación Olivos.

¿Cuáles son esas condiciones organizacionales y de gobernanza? Pueden observarse al menos cuatro.

La primera es que el Sistema de Transporte Colectivo Metro (STC) declinó ser una organización con experticia técnica, sustantiva en la operación, diseño, construcción y regulación del sistema de transporte para ser, básicamente, una operadora. ¿Por qué? Una primera razón es el declive de ICA como consorcio especializado en metro, lo que creó las condiciones para una serie de soluciones improvisadas y una politización de las decisiones sin contrapesos. Para bien y para mal, los vasos comunicantes entre una ICA experta y el STC se han diluído.

Lo anterior se coaliga con la entrega del control del Metro por parte del gobierno federal — bajo la lógica de un férreo presidencialismo– al gobierno local de la ciudad. A la postre,  ésta resultó ser una segunda fuente de desorganización: no tanto porque se pasara el control a un gobierno local, sino porque este último no se preocupó por crear un sólido diseño organizacional alternativo.

El STC es una pieza política y técnica sustantiva de cualquier gobierno de la capital mexicana –y, por ende, de cualquier gobierno federal. Encontrar el equilibrio entre lo técnico y lo político es clave para la planeación, construcción y operación de dicho sistema de transporte. Este equilibrio se cristaliza en el Plan Maestro del Metro, que se convierte en el tercer factor. Un documento tanto técnico como político que es crítico para trazar una estrategia de largo plazo sólida y sostenible. Ante la ausencia de una estructura de gobernanza que defina congruentemente los pesos y contrapesos necesarios para tomar decisiones, este Plan Maestro ha sido manipulado por los políticos electos desde 1997.

El cuarto factor organizacional es, entonces, corolario de lo que ha sido la turbulenta historia de la Línea 12: la desarticulación técnica que lleva a un proceso de desincronización de los proyectos en sus diferentes componentes –tren, obra civil y electromecánica–.

La Línea 12, por ejemplo, cambió varias veces su trazo y lógica respecto a lo definido en el Plan Maestro para ajustarse a diversas relaciones y alianzas políticas coyunturales. Las fechas de su realización también fueron ajustadas a los tiempos electorales. Esto no sólo se refiere a la prisa para terminar antes de que acabara el sexenio, sino incluso a decisiones como la del cambio apresurado de una línea subterránea a una con 15 kilómetros de tren superficial. Ya reducido a la operación, el STC prácticamente sale de la ecuación y, al mismo tiempo, comienza una carrera inversa para expedir decretos que crean instancias legales y les entrega –ahora atomizadas– diversas facultades del STC.

Ante esta improvisada lógica de gobernanza y organización, se decidió construir una compleja línea del metro a través de un modelo basado en decenas de contratos implementados por diferentes proveedores. Hasta ese momento, ese modelo no había sido probado. El gobierno de la Ciudad asumió que su papel era coordinar un “proyecto integral”. Es decir, se pasó de un sistema de regulación organizado con un responsable que integraba técnicamente el proceso –como en las líneas anteriores, sobre todo las primeras– a uno de regulación de contratos de diversas empresas que, trabajando cada una por su lado, llevarían —se asumió— a un resultado final común. Se cambió un precio y ejecución integral por uno “alzado” (o sea: por componente), y se asumió que la atomización operativa y técnica se controlaría mediante la supervisión de los diversos contratos. Los dilemas técnicos pasaron a ser responsabilidad de los contratistas; por su parte, los reguladores gubernamentales se concentraron en exigir el cumplimiento de contratos. Este fue un cambio abrupto en el modelo de gestión: el modelo basado en el control gubernamental dio paso a otro en el que se delegaron las principales definiciones y los riesgos técnicos y económicos en diversos agentes privados.

El gobierno de la Ciudad actuó entonces con gran confianza: creía que era un novedoso diseño regulatorio que incorporaba incluso a contratistas internacionales (otra historia en sí misma, por cierto). Lo que sucedió fue que el control central técnico y operativo se pulverizó en una maraña de contratos.

El cierre de varias estaciones en 2014 (y los costos asociados) son claramente el producto de esta desorganización. La desgracia que sucedió el 3 de mayo probablemente no es un efecto directo. Pero la desorganización de la que se habla aquí posiblemente fue un factor.

En 2018, concluimos uno de los artículos de la siguiente manera:

Tomar en consideración las lecciones que se pueden aprender del caso de la Línea 12 podría ser sumamente productivo, pues queda claro que el modelo desarticulado y desordenado que imperó en este caso no se debe sólo a una coyuntura. La desarticulación de la política de transporte, de las relaciones interorganizacionales fallidas entre federación y gobierno local, la pérdida de capacidad técnica de diversos actores privados que fueron críticos en el pasado, son elementos estructurales sustantivos que considerar, desde la óptica organizacional. De no hacerlo, situaciones similares a esta crisis de la línea 12 se repetirán…

Desafortunadamente, parece que así sucedió. Una administración buena y capaz es fundamental para cualquier gobierno. Capaz tanto organizacional como políticamente para ejecutar y a la vez ser un contrapeso a las decisiones políticas coyunturales. Buen gobierno sin buena administración y organización es, simplemente, un oxímoron.

David Arellano Gault Profesor Investigador del CIDE


[1] Blancas, Silvia; Marcos, Hernández y David Arellano. “Decisiones e implementación en la construcción de las primeras once líneas de la red del Metro en la Ciudad de México. Hacia la desorganización del metro 1967-2000” y “Un desastre organizacional anunciado Dinámica organizacional e institucional en el diseño e implementación de la línea 12 del Metro en la Ciudad de México. Cuatro ejes explicativos.” Gestión y Política Pública. Volumen Temático 2018).

LEE MÁS SOBRE: Desarmar la corrupción

Presupuestos bien puestos: una iniciativa para reducir la discrecionalidad
Voluntad política: ¿Cuánto se hace en verdad?
Los compromisos en materia de anticorrupción establecidos por el T-MEC