La corrupción ha existido siempre. Hay testimonios de actos de corrupción cometidos 3,000 años A.C.[1] Esto no quiere decir que se los pueda legitimar por el mero paso del tiempo, pero sirve para ubicar el fenómeno en su adecuada dimensión y sobre todo para poner en evidencia que la corrupción no es ni puede ser monopolio exclusivo de un determinado momento histórico o de una determinada comunidad política. En virtud de lo anterior, consideramos que a lo que razonablemente se puede aspirar es a disminuir su incidencia, porque terminar con ella probablemente sea algo que esté más allá de los alcances de cualquier esfuerzo.
Lo importante en este punto es tener claro que, si la corrupción ha existido desde hace mucho tiempo, en muchos lugares, ¿cómo es que hay países en que su incidencia es menor que en otros? Ahí está, desde nuestro punto de vista, la clave del problema para México. Debemos entender que no hay algo así como un “genoma mexicano” de la corrupción, sino que hay arreglos institucionales que la pueden fomentar o solapar, mientras que otros la obstaculizan o la hacen difícil de realizar. Esos mecanismos son los que tenemos que encontrar. Uno de ellos, por cierto, es la transparencia de los actos gubernamentales tal como lo ordena el artículo seis de la Constitución mexicana.
Otra cuestión que debemos tener presente es que la corrupción se da tanto en la esfera de los gobernantes como en la esfera de los particulares. Es decir, los particulares también pueden cometer actos de corrupción en sus relaciones privadas, reguladas por el derecho mercantil o el civil.
Una tercera cuestión importante que debemos tener clara cuando nos aproximamos al fenómeno de la corrupción, es que la misma no puede asimilarse siempre como una violación de la legalidad. Pueden existir actos de corrupción que “formalmente” cumplan con lo que disponen las normas jurídicas. Puede ser incluso que sea la propia legalidad la que permita o aliente la corrupción (por ejemplo, cuando se permiten ámbitos de fuerte discrecionalidad administrativa no sometidos a control por agencias independientes). En México hay funcionarios públicos que conocen perfectamente los huecos de las leyes y se adaptan a ellos para llevar a cabo actos de corrupción.
En el debate público solemos hacer referencia, en general, a “la corrupción” o a “actos corruptos” o a “prácticas corruptas”. Sin embargo, creemos que podría ser de utilidad distinguir entre los distintos tipos o modalidades de la corrupción, a fin de contar con mejores fundamentos en el análisis, diagnóstico y combate contra este indeseable fenómeno.[2]
Analizar la corrupción es un tema complicado debido a la falta de claridad conceptual. Esto se debe a que lo que se considera como corrupción se transforma junto con los valores de una sociedad.[3] Una vez que se toma en cuenta los cambios en el tiempo que puede tener aquello que se considera corrupción —puede ser más inclusivo o exclusivo, dependiendo de cada sociedad— el análisis presenta otro problema: la corrupción es un fenómeno que carece de indicadores de frecuencia; es decir, no es posible determinar exactamente cuántos actos de corrupción ocurren en un país, en una ciudad o en una instancia gubernamental. Los indicadores mundiales presentan datos de «percepción de la corrupción» o «costos aproximados».
Transparencia Internacional[4] define a la corrupción como «el abuso del poder para beneficio privado». Esta organización internacional distingue entre tres tipos de corrupción: la gran corrupción, la corrupción mezquina (petty) y la corrupción política.[5] La primera se define como el abuso de poder por parte de personas de alto nivel donde las acciones benefician a unos pocos a expensas de muchos causando daños graves y generalizados. La corrupción mezquina ocurre cuando los funcionarios públicos abusan de su poder en las interacciones cotidianas con los ciudadanos; mientras que la corrupción política se refiere a una manipulación de las instituciones, las normas y las políticas públicas por parte de políticos para sostener su poder, estatus o riqueza.
La corrupción también puede definirse como «la violación de un deber posicional, contenido en el sistema normativo, para la obtención de un beneficio extraposicional, no inherente al cargo o a la función».[6] En este caso, siempre es un acto que está fuera del marco de la ley, es decir, antijurídico. Además, suele tener un carácter discreto o realizarse en secreto.
Ernesto Garzón Valdés provee una definición distinta en la que el decisor está sujeto a deberes institucionales, los cuales son incumplidos o influenciados por medios de amenazas o prestaciones que representan una falta en el sistema normativo relevante. La corrupción es definida como la
violación de una obligación por parte de un decisor con objeto de obtener un beneficio personal extra posicional de la persona que lo soborna o a quien extorsiona, a cambio del otorgamiento de beneficios para el sobornante o el extorsionado, que superan los costos del soborno del pago o servicio extorsionado.
A pesar de que existen varias definiciones, es posible identificar ciertas características comunes. Primero, suelen contemplar un marco normativo donde se establecen deberes y obligaciones de las autoridades que sufre una ruptura cuando la persona en cuestión comete el acto corrupto. Segundo, deben existir, al menos, dos actores: el agente corruptor, cuyo objetivo es obtener un beneficio, y el agente corrompido, que desvía su comportamiento del sistema normativo. Tercero, la corrupción tiende a ser un acto realizado en secreto o dentro de un marco de discreción.
La teoría identifica dos ámbitos principales de la corrupción —el público y el privado— donde pueden interactuar diferentes tipos de actores —funcionarios, empresarios, organizaciones no gubernamentales y ciudadanos. La corrupción en el ámbito político ocurre dentro del aparato estatal e involucra a servidores públicos. El tipo de corrupción varía en función de los actores involucrados: puede ser administrativa (involucra a agentes burocráticos), legislativa (involucra a congresistas), judicial (involucra a jueces y demás agentes de impartición de justicia) y política (involucra a partidos políticos).
En el ámbito privado, la corrupción puede estar relacionada con empresas y relaciones comerciales o con organizaciones no gubernamentales. Es importante considerar que los diferentes actores y ámbitos pueden interactuar entre ellos creando esquemas de corrupción que combinen, por ejemplo, grandes empresas y altos funcionarios del gobierno.
Una tipología mínima o básica de la corrupción debería comprender los siguientes nueve subtipos:[7]
- Soborno. Consiste en una recompensa irregular para influir sobre la conducta de un agente público en relación de una decisión que es gratuita o que debe ser tomada objetiva e imparcialmente, pero que en virtud de la recompensa se modifica en algún sentido (provechosamente para el agente corruptor o negativamente para su competencia, por ejemplo).
- Extorsión. Consiste en la amenaza por parte del agente público hacia un particular, de una medida lesiva si no realiza una contraprestación irregular en beneficio del agente.
- Arreglos. En este caso, el agente público y el particular establecen un pacto de beneficios recíprocos en perjuicio del público, de manera que una decisión oficial es tomada en beneficio del particular a cambio de una recompensa o contraprestación (por ejemplo, arreglo de las bases de licitación a fin de restringir la competencia).
- Alteraciones del mercado. El agente público regula el mercado de tal manera que favorezca a un particular, a sí mismo (auto-corrupción) o perjudica a un tercero, a través de la negativa a que un producto entre en un determinado mercado o a través de la modificación del del precio de ciertos bienes (por ejemplo, cambio de uso de suelo, restricción a importaciones, trazado de carreteras). Este tipo de prácticas también puede darse por medio de un arreglo entre empresas, de modo que restrinjan la presencia de competidores. En México, la Comisión Federal de Competencia Económica ha documentado extensivamente la presencia de restricciones a la libertad de comercio, pese a que se trata de un derecho fundamental reconocido plenamente en la Constitución mexicana (artículos 5 y 28).
- Malversaciones y fraudes. Se utilizan recursos públicos para objetivos distintos a los previstos en las normas que regulan su funcionamiento, pueden ser contrataciones indebidas, utilización particular de bienes muebles o inmuebles, o prestación de servicios personales para fines particulares.
- Especulación financiera con fondos públicos, inversiones de fondos públicos en el mercado financiero con el objeto de obtener beneficios irregulares o no contabilizados (a través de su depósito en cuentas clandestinas).
- Parcialidad. Discriminación en la toma de decisiones para favorecer a un determinado agente; se puede dar, por ejemplo, en la formulación y aplicación de normas, en la administración de servicios (favoritismo y clientelismo) o en la designación de cargos públicos (pagos por ocupar cargos).
- Colusión privada. Cuando dos o más empresas se ponen de acuerdo para elevar artificialmente los precios de determinados productos y controlar de esa manera la compra de bienes o servicios por parte de la administración pública.
- Uso de información privilegiada. Se utiliza para tomar decisiones económicas, sociales o políticas con beneficio para un agente en detrimento del interés general.
Una clasificación conceptual más precisa permite elaborar un mejor análisis sobre las interacciones entre particulares y funcionarios que llevan a la comisión de actos de corrupción. Un mejor análisis nos permite elaborar medidas más efectivas no para acabar con la corrupción —como lo adelantamos al principio de este texto— pero sí para disminuir su incidencia.
Miguel Carbonell es director del Centro de Estudios Jurídicos Carbonell, Doctor en Derecho, Investigador Nacional nivel III del SNI.
Mercedes Carbonell es licenciada en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (CIDE)
y maestra en Políticas Públicas (London School of Economics)
[1] Laporta, Francisco J., “La corrupción política. Introducción general” en Laporta, Francisco J. y Álvarez, Silvina (editores), La corrupción política, Madrid, Alianza, 1997, p. 19.
[2] Para una aproximación conceptual al tema es recomendable revisar el ensayo de Garzón Valdés, Ernesto, “Acerca del concepto de corrupción” en Carbonell, Miguel y Vázquez, Rodolfo (coordinadores), Poder, derecho y corrupción, México, Siglo XXI, ITAM, UNAM, 2003.
[3] López Presa, José Octavio (coord.), Corrupción y cambio, Ciudad de México, Fondo de Cultura Económica y Secretaria de Contraloría y Desarrollo Administrativo, 1998.
[4] Transparency International (TI) es una organización internacional, no gubernamental, no partidista, y sin fines de lucro, dedicada a combatir la corrupción a nivel nacional e internacional. Desde su fundación en 1993, ha sido reconocida ampliamente por colocar la lucha anticorrupción en la agenda global.
[5] Transparencia Internacional. The Anti-Corruption Plain Language Guide, 28 de julio de 2009, p. 16.
[6] Jaime Cárdenas y María de la Luz Mijangos. Estado de derecho y corrupción, México, Editorial Porrúa, 2005, p. 62.
[7] Seguimos la magnífica exposición de Laporta, Francisco J., “La corrupción política. Introducción general”, cit., pp. 21-22.
