Los hallazgos de las primeras auditorías al Tren Maya pueden resumirse en que el proyecto ha avanzado sin la planeación y coordinación adecuada para garantizar su sustentabilidad ambiental; la inversión no se traduce en mejoras en el desarrollo económico de la región, ni en el bienestar de sus habitantes. La Auditoría Superior de la Federación (ASF) realizó una serie de auditorías[1] al desarrollo del proyecto durante 2019 con distintos objetivos: evaluar su desempeño; fiscalizar la consideración del impacto social; el desarrollo urbano y regional en la planeación y ejecución de la obra; evaluar las acciones para determinar su impacto ambiental, y supervisar la gestión financiera y la evolución de los proyectos autorizados. Además, la ASF identificó irregularidades considerables en los recursos ejercidos, derivadas de deficiencias en el proceso de contratación: el uso de más de un tercio del monto auditado todavía debe ser aclarado.[2] A continuación, resumo los hallazgos más importantes.
El Tren Maya es el proyecto más importante del sexenio, según el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024. Su objetivo es incrementar la derrama económica del turismo y contribuir a garantizar empleo, educación, salud y bienestar en cinco estados del sureste mexicano: Chiapas, Tabasco, Campeche, Yucatán y Quintana Roo. Este proyecto federal para el transporte de pasajeros y de carga consiste en la expansión de la red ferroviaria mediante la construcción de 1,502 kilómetros y el uso de líneas ya existentes. Su desarrollo está a cargo del Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR), mediante su filial FONATUR Tren Maya, S.A. de C.V
Durante 2019, FONATUR inició con la planeación del proyecto con la elaboración de estudios de prefactibilidad para la construcción de la vía ferroviaria y suscribió varios contratos para elaborar estudios sobre el esquema de financiamiento adecuado, proyecciones de rentabilidad e identificar riesgos vinculados al proyecto. La ASF realizó una auditoría de desempeño[3] para analizar y valorar la probabilidad de que el Tren Maya alcance su desempeño técnico en tiempo y forma, asimismo, para que cumpla sus objetivos y costos programados. La Auditoría identificó tres debilidades importantes en el proyecto durante 2019.
Primero, el proyecto careció de un programa institucional y un programa anual de trabajo para definir objetivos y estrategias prioritarias. Además, la planeación no incluyó la elaboración de un programa regional para coordinar acciones con otros órdenes gubernamentales y alcanzar los objetivos económicos, turísticos, ambientales y de desarrollo social que fueron planteados. El proyecto no incluyó el análisis del estado actual de las problemáticas socioeconómicas que supone resolver, no identificó otros programas prioritarios vinculados y no identificó su contribución o los cambios esperados derivados de la puesta en marcha del Tren Maya.
No hay evidencia de que la paraestatal se haya coordinado con la Secretaría de Bienestar, de Turismo o los gobiernos de los estados y municipios relacionados con la obra para planear y evaluar el impacto social del proyecto.[4] Por ejemplo, no establecieron criterios o procedimientos para garantizar que el proyecto genere oportunidades de empleo o integre a las comunidades anfitrionas en la obra y sus beneficios. Tampoco hay evidencia de coordinación con otras secretarías como Desarrollo Social para hacer compatible el modelo de desarrollo del Tren Maya con la política nacional ni con los gobiernos locales para asegurar la congruencia del proyecto con los planes de desarrollo de la región. La consulta a las comunidades indígenas tampoco se realizó adecuadamente: no tenía por objeto obtener su consentimiento previo, libre e informado. Al momento de la consulta, ya se habían realizado las acciones administrativas para poner el proyecto en marcha.[5] Tampoco se otorgó la información necesaria ni el tiempo adecuado para que las comunidades pudieran tomar una decisión con pleno conocimiento.
En segundo lugar, FONATUR no concluyó los estudios previstos para determinar la factibilidad legal, técnica, económica y ambiental del proyecto. Respecto a los estudios sobre la construcción de los polos de desarrollo para identificar las comunidades que podían beneficiarse de la ruta, sólo se suscribieron contratos para realizar cuatro de los ocho que se determinaron y, a la fecha de conclusión de la auditoría, todavía no se había acreditado su elaboración.
Todavía más preocupante, en relación con la contratación de estudios de medición de impacto ambiental, no se contemplaron aquellos referentes a la flora, fauna y el paisaje. Como consecuencia, en 2019 todavía no se habían identificado las especies y procesos biológicos de las comunidades o poblaciones que podrían ser afectados por el Tren Maya. La planeación del proyecto no consideró la sustentabilidad ambiental o el derecho a un ambiente sano como una prioridad.
Tercero, los estudios de rentabilidad del proyecto no se basan en supuestos razonables, ni cuentan con información suficiente para determinar que los beneficios justifican la inversión. Además de la omisión del impacto ambiental, la proyección de la demanda de transporte de carga calculada se basa en que el sistema del tren logre, en menos de tres años, condiciones de operación tan atractivas que los potenciales usuarios decidan modificar toda su cadena logística e inviertan en la región. Las proyecciones de demanda para el transporte de pasajeros se realizaron antes de la conclusión de los estudios de preinversión y se basaron en la inclusión de comunidades que fueron eventualmente eliminadas del trazo final. Estas observaciones suponen un riesgo en la viabilidad financiera del proyecto, además de que no se consideraron riesgos sociales por posibles impactos negativos del proyecto y riesgos en la construcción como huelgas, obstáculos para el derecho de vía, falta de liquidez gubernamental y otros.
Además de las importantes omisiones en la planeación del proyecto, su ejecución no ha estado libre de irregularidades. En 2019, FONATUR suscribió 33 contratos asociados al proyecto. De estos, 18 fueron por adjudicación directa —más de la mitad—, 13, por invitación a cuando menos tres personas y sólo dos fueron por licitación pública. La ASF identificó que hubo fallas importantes y los contratistas no fueron investigados exhaustivamente en términos de su reputación, capacidad y propuestas presentadas.
Como consecuencia, el Fondo no cumplió con las disposiciones legales y normativas en la gestión de los recursos federales y la ASF determinó más de 135 millones de pesos pendientes por aclarar.[6] Algunas de las observaciones son pagos injustificados, duplicidad en pagos, falta de establecimiento de mecanismos para verificar el cumplimiento de los contratos y contratación de servicios de asesoría legal que podrían haber sido proporcionados por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. De acuerdo con la auditoría, la causa de la mayoría de estas irregularidades fue por deficiencias en el proceso de contratación. Por ejemplo, no se justificó la transferencia de 14.9 millones de pesos transferidos a la Secretaría de la Marina por el pago de un servicio de telemetría, que tuvo una duración de 43 minutos, para obtener imágenes satelitales de la ruta del tren ya que no se comprobó su entrega.
El Tren Maya, el proyecto más importante del sexenio, parece estar realizándose bajo la premisa de que sus ambiciosos beneficios se materializarán mágicamente. Desarrollar una región y mejorar la vida de sus habitantes no puede lograrse por decreto; hay que comprometerse con entender la problemática y atenderla puntualmente. Para esto, hay que invitar a todos los actores a la mesa y escuchar a quienes han trabajado en construir una visión regional compartida y una estrategia integral para el desarrollo como FIDESUR[7], las comunidades anfitrionas y los gobiernos locales. Ya ha quedado claro que el Tren Maya va porque va, cerrar los ojos a los riesgos y omisiones sólo puede alejarnos más de sus potenciales beneficios.
María Montoya Aguirre es economista y consultora en desarrollo económico. Sus temas de investigación actuales son corrupción, economías ilegales y protección social.
[1] Auditorías 378, 379, 1384, 1385, 1386, 1389, 1391 de la cuenta pública 2019. Las auditorías pueden consultarse a través del Portal de Consulta de Auditorías en asfdatos.gob.mx
[2] Auditoría 379 de la cuenta pública 2019.
[3] Auditoría 1384 de la cuenta pública 2019.
[4] Auditoría 1385 de la cuenta pública 2019.
[5] Auditoría 1385 de la cuenta pública 2019.
[6] Auditoría 379 de la cuenta pública 2019.
[7] El Fideicomiso 2050 para el Desarrollo Regional del Sur Sureste (FIDESUR) es un instrumento de inversión y fuente de pago constituido por los gobiernos de los nueve estados que conforman la región Sur Sureste. Tiene como fines, entre otros, la administración de recursos destinados a fomentar y canalizar apoyos a estudios y proyectos para el impuso al desarrollo de la región.
