La política energética durante el sexenio de Andrés Manuel López Obrador ha dado mucho de qué hablar. La participación de México en la COP 26 y la “contrarreforma energética” son muestras de las grandes contradicciones por las que atraviesa hoy este sector. Desde el primero de diciembre de 2018, el esquema en el que se han encuadrado la propiedad estatal y la privada acapara la discusión, esto a partir de un enfoque que se centra en las implicaciones para las energías renovables y no renovables. No obstante, la discusión ha omitido otro ángulo relevante para el espacio público: los riesgos de corrupción.
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y Transparencia Internacional, la cercanía de la relación empresa-Estado que tienen las empresas públicas conlleva un riesgo adicional en lo que toca a corrupción u otras prácticas irregulares.. Ese riesgo proviene de la cercanía natural de estas empresas con el Estado y es tan grande que no solamente es capaz de perjudicar su reputación de marca (como es el caso con la Comisión Federal de Electricidad y con Pemex) y sus resultados, sino también de provocar importantes pérdidas financieras, minar la confianza de la opinión pública, deteriorar el entorno de inversión nacional e internacional y afectar directamente la prestación de servicios públicos.
Transparencia Internacional ubicó a México en la posición 124 de 180 países en su Índice de Percepción de Corrupción 2020. Esta posición lo mantiene como el país miembro de la OCDE peor evaluado, y lo coloca por debajo de países no-miembros como Ruanda, El Salvador, Mongolia, Panamá, Nepal y Nigeria. Respecto a los miembros del G20, México ocupa el penúltimo lugar, sólo por encima de Rusia. Este escenario de altísima percepción de corrupción demuestra que debemos tomar en serio este reto y hacerle frente con una estrategia ambiciosa.
México ha realizado cambios relevantes en el sector energético que centran la política energética en dos empresas públicas. Esta decisión incrementa el riesgo de corrupción. Adicionalmente, si las estructuras de supervisión de las empresas públicas son deficientes y los sistemas de gobierno y de gestión son débiles, la consecuencia puede ser la intervención inadecuada de políticos y funcionarios en la administración de las empresas públicas; lo cual abre la puerta al soborno, el robo de activos y otras formas de corrupción.
En México Evalúa publicamos en agosto la investigación “Corruption behind a Pro-Carbonization Policy” y en noviembre una versión ampliada del caso de estudio, con el objetivo de ejemplificar cómo se toman las decisiones en materia de compras públicas en la Comisión Federal de Electricidad, así como determinar si son llevadas a cabo con la debida transparencia y rendición de cuentas. En concreto, analizamos la compra de carbón en Sabinas, Coahuila, en 2020. Contrastamos esta venta con los principios y mejores prácticas internacionales contenidas en los “Diez principios anticorrupción para empresas públicas de Transparencia Internacional”, así como con la recomendación del Consejo de la OCDE sobre integridad pública de 2017 y las “Directrices en Materia de Lucha Contra la Corrupción e Integridad en las Empresas Públicas”. Y yendo un paso más allá, analizamos el marco legal vigente de la CFE respecto a estas mejores prácticas.
Nuestro objeto de estudio fue una compra de 1.58 millones de toneladas de carbón realizada a través de sesenta adjudicaciones directas a productores de la región carbonífera de Sabinas, Coahuila. Estas adjudicaciones se realizaron por órdenes del Presidente de la República, quien declaró que el objeto de la compra era la reactivación económica de esta zona, en el contexto de las afectaciones causadas por la pandemia por covid-19.
Los principales hallazgos de nuestra investigación fueron:
- La intervención del Ejecutivo en la actividad y gestión de CFE es contraria a las mejores prácticas y a la normatividad de la propia CFE. Pese a que la motivación social de la compra es contraria al objetivo de CFE y a que legalmente la compañía no tiene la obligación de acatar órdenes del Ejecutivo, esta compra se realizó sin que el órgano que debe tomar las decisiones al más alto nivel en la Comisión, el Consejo de Administración, analizara o se manifestara al respecto.
- La supervisión del programa anticorrupción no es evidente. Desde su aprobación en 2019, no ha existido ningún reporte de resultados del programa anticorrupción de la CFE. Además, las compras de carbón han estado rodeadas de señalamientos de corrupción, de la Auditoría Superior de la Federación y organizaciones como Familia Pasta de Conchos y el Centro Prodh. Las últimas, incluso llevaron casos ante instancias internacionales por condiciones laborales tan precarias de los mineros (proveedores de CFE) que incluso han cobrado sus vidas; el lado humano de las consecuencias de la corrupción. Esta compra no fue diferente: medios como Proceso, El País y LatinUs han señalado conflictos de interés e irregularidades en torno a las empresas proveedoras que no fueron aclarados por CFE.
- Los ejercicios de transparencia no son idóneos y dificultaron el seguimiento a la compra. Desde la falta de folio de la compra (lo que significa que son 60 procesos de adjudicaciones diferentes) hasta la no publicación de documentos clave como una convocatoria general y las manifestaciones de impacto social y ambiental, pasando por la poca idoneidad de la información publicada, la opacidad ha sido más bien la constante.
- Área de oportunidad en el padrón de proveedores, como herramienta anticorrupción. Si lo que se quiere es que los terceros —proveedores y contratistas— tengan el mismo estándar anticorrupción, las exigencias de declaraciones juradas podrían no ser suficientes. El padrón de proveedores bien podría contar con una visión más amplia, que permita identificar a los beneficiarios reales de las empresas y, a partir de allí, sólo contratar con los terceros cuando las condiciones sean claras y conforme a la ley. Esta herramienta podría ser muy útil para detectar y evitar conflictos de interés y otros actos irregulares.
Se puede ver que la compra de carbón a productores de Coahuila retrata con amplitud las áreas de oportunidad que existen en la CFE, en lo que respecta al cumplimiento de las mejores prácticas en su política anticorrupción, especialmente en compras. Desde el punto de vista de gobernanza, el órgano de máximo nivel de decisión, el Consejo de Administración, debe asegurar que la estrategia anticorrupción cubra los más altos estándares de calidad, ética e integridad.
Como ya mencionamos, en el caso de estudio también analizamos la normatividad de la CFE, principalmente el Plan Anticorrupción (2019), la Ley de la CFE y las Disposiciones Generales en materia de adquisiciones, arrendamientos, contratación de servicios y ejecución de obras de la Comisión Federal de Electricidad y sus Empresas Productivas Subsidiarias (en adelante, Disposiciones).
Al respecto, estos fueron nuestros principales hallazgos:
- Una normatividad de diseño inadecuado. Existe una contradicción evidente entre una fracción de la Ley de la CFE que permite excepciones (generales y sin adecuada justificación) a la regla general de concurso abierto para compras y el Programa Anticorrupción de CFE, que tiene más de ocho consideraciones para promover procesos con competencia en compras y busca reducir las excepciones a estos procesos. Además, observamos que la redacción de tal programa es muy general y poco clara en cuanto a su alcance, mecanismos de implementación y responsabilidades de supervisión.
- Difícil implementación. Existe otra contradicción entre la normatividad de CFE, que actualmente no obliga a que su Subcomité de Excepciones al Concurso Abierto en Materia de Bienes y Servicios dictamine todas las excepciones al proceso de competencia y el contenido del Programa Anticorrupción, que señala que con la finalidad de reducir excepciones al proceso de competencia, debe modificarse la normatividad para que todas las excepciones pasen por este subcomité. Esta contradicción demuestra que la falla no sólo está en el diseño de la normatividad, sino en la implementación misma del contenido del Programa Anticorrupción.
- Supervisión trunca. A pesar de las anteriores contradicciones y de todas las fallas en relación con las mejores prácticas, ningún mecanismo de rendición de cuentas fue activado. La única instancia que actuó fue el Senado de la República, que aprobó un dictamen para solicitar la aclaración detallada de las condiciones de la compra. Sin embargo, esta solicitud nunca se realizó y CFE no se pronunció al respecto, por lo que la actuación del Senado quedó incompleta. En realidad, los supervisores del Plan Anticorrupción debieron tener las alarmas prendidas desde un principio y durante todo el proceso de compra, pero no hay indicios de que fuera así, ni de que actuaran en consecuencia.
Aunque el Programa Anticorrupción de CFE contiene algunos preceptos que son indicativos de un alto compromiso anticorrupción, como la “tolerancia cero ante actos de corrupción”, el análisis que realizamos muestra qué tan insuficientes resultan. Además, la falta de reportes e informes del avance de la política anticorrupción dificultan la rendición de cuentas en esta materia.
Los hallazgos de nuestra investigación dieron pie a recomendaciones concretas, las cuales buscan prevenir que estos riesgos sigan amenazando la eficiencia de CFE y dejándola a merced de intereses particulares; aun en un periodo de emergencia.
La expectativa es que CFE reconozca la gran responsabilidad que tiene en materia anticorrupción y que incorpore estas observaciones en su mecanismo de gestión de riesgos. Un verdadero compromiso de su parte, además de beneficiarla directamente, podría también obligar a mejorar las condiciones irregulares en las que operan algunas otras empresas extractoras. Desde México Evalúa seguiremos produciendo análisis, estudios y recomendaciones que puedan enriquecer el espacio público e impulsar el bienestar de los mexicanos mediante la profesionalización de sus instituciones y sus empresas.
Viviana Patiño Alcalá
Investigadora del programa de Regulación y Competencia de México Evalúa.
Referencias
Comisión Federal de Electricidad (CFE, 2016), Disposiciones Generales en materia de adquisiciones, arrendamientos, contratación de servicios y ejecución de obras de la Comisión Federal de Electricidad y sus Empresas Productivas Subsidiarias, Diario Oficial de la Federación, 30 de diciembre de 2016, https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5468240&fecha=30/12/2016 Estas disposiciones tuvieron modificaciones en 2019. Puede encontrarse una versión integral dentro de la normatividad vigente aprobada por el Consejo de Administración en: https://app.cfe.mx/normateca/Documentos.aspx
Comisión Federal de Electricidad (CFE, 2019), Programa Anticorrupción.
Ley de la Comisión Federal de Electricidad.
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE, 2019), Directrices en materia de Lucha Contra la Corrupción e Integridad en las Empresas Públicas, 2019, http://www.oecd.org/daf/ca/Guidelines-Anti-Corruption-Integrity-State-Owned-Enterprises-ES.pdf
Transparencia Internacional (TI, 2017), 10 principios anti-corrupción para empresas públicas, https://images.transparencycdn.org/images/2017_SOE_Principles_ES.pdf
