En la presentación del eje Fortalecimiento de la democracia y gobierno de la candidata a la presidencia, Claudia Sheinbaum, fueron mencionados algunos puntos clave de la que sería su política anticorrupción en caso de ganar las elecciones. El elemento más destacado de esta propuesta fue la creación de una agencia anticorrupción federal que estaría adscrita al poder ejecutivo. Por ello, resulta crucial preguntarse cuáles son las ventajas, desventajas, retos y problemas para una agencia anticorrupción, considerando el diseño institucional y el contexto mexicano.
Para iniciar, las agencias anticorrupción son una de las herramientas más mediáticas para prevenir, identificar y reducir las prácticas de corrupción. Al ser esfuerzos visibles, enmarcados en un discurso político, comunican y simbolizan el compromiso del gobierno en turno para atender un problema comúnmente relevante para la ciudadanía. Es más, es importante revisar en qué contexto suelen instaurarse las agencias anticorrupción. De acuerdo con el investigador Patrick Meagher, estas organizaciones aparecen después de un escándalo de corrupción que obliga al gobierno a actuar y enviar un mensaje claro y fuerte.
En una entrada que realicé para este blog el año pasado, expliqué qué son las agencias anticorrupción, así como los retos que enfrentan. Como resumen, existen dos tipos de agencias: las vigilantes (watchdogs) y las guardianas (guarddogs). Las primeras solo cuentan con capacidades de prevención, educación e investigación, mientras que las segundas también añaden la capacidad de sancionar. Cada una tiene sus ventajas y desventajas. En el caso de las vigilantes, aunque pueden tener amplias capacidades técnicas orientadas a la investigación, requieren coordinarse con las fiscalías, que en contextos de corrupción sistémica, pueden ser parte de las redes de corrupción. Así, las mismas instituciones con las que tienen que coordinarse las agencias impiden que los responsables de actos de corrupción sean sancionados, lo que mantiene la impunidad. En cuanto a las agencias guardianas, al poseer capacidades para iniciar procesos administrativos y legales, pueden acumular demasiado poder, de modo que podrían ser utilizadas para perseguir a miembros de grupos específicos, usualmente basado en criterios políticos e ideológicos. Además, sobre estas últimas, surge la paradoja eterna expresada por el poeta romano Juvenal: ¿quién vigila a los vigilantes?
Esta distinción entre agencias está inspirada en los dos grandes casos de éxito a nivel mundial: la Comisión Independiente Contra la Corrupción (ICAC) de Hong Kong, como una vigilante; y, la Oficina de Investigación de Prácticas Corruptas (CPIB) de Singapur, como una guardiana. En un ámbito más regional, en Latinoamérica, existen casos como la Comisión Internacional contra la Corrupción e Impunidad de Guatemala (CICIG), así como otros mecanismos anticorrupción que no necesariamente son agencias pero que sí cuentan con algunas de sus funciones y capacidades, tales como el Consejo Nacional Anticorrupción (CNA) en Honduras, la Comisión De Alto Nivel Anticorrupción (CAN) y el propio Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) en México.
Estos ejemplos son parte de la última ola de organizaciones anticorrupción en Latinoamérica, pero también comparten que su diseño busca reducir el control del poder ejecutivo sobre su funcionamiento y toma de decisiones. De hecho, cada una de estas organizaciones promueve la participación de múltiples actores, tales como las organizaciones no gubernamentales, las universidades y la ciudadanía.
La creación de una agenda anticorrupción puede ser parte de una exitosa estrategia de comunicación, particularmente durante una campaña electoral. Sin embargo, lo cierto es que requieren de una serie de condiciones para que puedan ser efectivas. Al respecto, el profesor John Quah, de la Universidad Nacional de Singapur ha hecho una extensa labor para documentar qué condiciones requieren las agencias anticorrupción para ser exitosas, realizando múltiples estudios en más de 20 países en Asia y Oceanía. Estos son sus principales hallazgos:
- Autonomía e independencia: la condición principal es asegurar que las agencias sean autónomas e independientes de los poderes políticos. Una agencia es autónoma e independiente cuando es capaz de elegir a su propio personal y tiene injerencia para decidir a la cabeza de la organización, cuenta con margen de libertad en la asignación de recursos presupuestarios, es capaz de elegir sus objetivos y metas, así como los casos que serán investigados.
- Compromiso presupuestario constante: los gobiernos deben asegurar los recursos presupuestarios necesarios para el funcionamiento de la agencia. Es común que ésta reciba insumos al momento de su fundación, pero conforme avanza el tiempo los gobiernos reducen el presupuesto debido a los altos costos o bien porque han cambiado las prioridades del gobierno.
- Personal altamente capacitado: para una agencia es fundamental contar con funcionarios altamente capacitados, que cuenten con experiencia en distintas áreas relacionadas con las tareas de investigar, documentar y sancionar actos de corrupción..
- Tiempo y paciencia para mostrar resultados concretos: dado que la corrupción es un problema complejo, así como clandestino, las agencias requieren tiempo para poder mostrar resultados concretos. Contrario a la idea de “freír a los peces gordos” (es decir, investigar a altos funcionarios políticos), es más efectivo, realizar investigaciones que revelen las redes de corrupción en donde participan múltiples actores tales como funcionarios públicos y políticos, pero también empresarios y grupos del crimen organizado.
- Cumplimiento efectivo de las normas con consecuencias reales: para que una agencia cumpla con sus objetivos es necesario que las fiscalías y el sistema judicial cumplan con su función, de modo que haya sanciones ejemplares administrativas o penales para las personas que cometan actos de corrupción.
- Procesos organizacionales eficaces: para que una agencia funcione, esta debe contar con capacidades internas de coordinación, planeación estratégica, implementación, investigación y comunicación.
- Voluntad política: compromiso político por parte de los actores en el poder para desarrollar, apoyar y mantener a la agencia, incluso si esa agencia investiga casos relacionados con miembros del grupo en el poder.
Al revisar estas condiciones y pensando en el contexto mexicano particularmente, enmarcándolas en la propuesta de la candidata Claudia Sheinbaum, quién sostiene un discurso de continuidad del actual gobierno, surgen algunos cuestionamientos.
Una agencia anticorrupción que está adscrita al poder ejecutivo elimina cualquier posibilidad de autonomía real. Es evidente que existirá influencia sobre su funcionamiento, desempeño, personal y los objetivos organizacionales que perseguirá. Creer que una agencia que dependa del ejecutivo puede ser independiente y autónoma, sin estar atada a las presiones del partido en el poder, es solamente eso: una creencia. Aunque para algunos puede ser suficiente, la base del ejercicio público debería contar con más sustancia y evidencia.
Igualmente, el gobierno de AMLO ha encumbrado a la austeridad como uno de los principales valores de la Administración Pública Federal. Esta visión del ahorro desmedido y desarticulado discrepa directamente de las necesidades de una agencia anticorrupción seria y robusta. Así, surgen dudas sobre si esta agencia contará con los recursos necesarios para iniciar y establecerse como una organización relevante para guiar la política anticorrupción del país.
En el mismo sentido, la crítica del presidente a instituciones como el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) y la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción (SESNA) también choca con la esencia de una agencia anticorrupción. Cobra más relevancia esta interrogante considerando que Sheinbaum nunca se ha expresado en contra de ese argumento anti-especialización, sino que incluso lo ha apoyado en algunos discursos durante su campaña. Por si fuera poco, esta agencia contaría con facultades que actualmente son del INAI, lo que genera dudas sobre cuál es el futuro de esta organización, al tiempo que, alimenta la crítica en contra de los organismos constitucionalmente autónomos (OCA).
El gobierno actual ha sostenido que la experiencia y el conocimiento no son esenciales para trabajar como funcionario público, sino que basta la lealtad y honestidad. Sin embargo, el nepotismo, favoritismo, así como la selección de personal basado en relaciones políticas han probado ser criterios aún más influyentes. La consecuencia es la selección de personas que no cumplen con la experiencia ni los conocimientos que exigen los perfiles de los cargos que desempeñan. De nuevo, Sheinbaum no se ha mostrado en contra de estas prácticas, lo cual también lleva a especular si en la agencia serán contratadas personas profesionales que cuenten con el bagaje profesional suficiente o permanecerán las prácticas de contratación de la actual administración.
La probable influencia del ejecutivo sobre la agencia modela el enfoque anticorrupción que será adoptado. Así, la lógica anticorrupción puede estar orientada a “freír los peces gordos”; es decir, investigar a funcionarios y políticos de alto perfil, particularmente a los de la oposición. En consecuencia, quizá no sea necesario esperar mucho para ver acciones de la agencia, pero esto tendrá un impacto mínimo en la reducción real de la corrupción. Cuando una agencia anticorrupción no es independiente ni autónoma se convierte en una herramienta política al servicio del grupo en el poder como está demostrado en la literatura.
En la misma línea, es probable que la agencia tampoco sea efectiva pues su desempeño estará estrechamente vinculado con el ejercicio de la Fiscalía General de la República. Esto al asumir que, con la extinción del SNA, también será desmantelada la Fiscalía Anticorrupción, que tampoco ha logrado despegar por falta precisamente de presupuestos suficientes, personal capacitado y autonomía.
La razón de la desconfianza es el desempeño errático y la alta discrecionalidad de la Fiscalía General, que ha desembocado en una rampante impunidad. Durante el sexenio han sucedido notables escándalos de corrupción como Segalmex, la gestión en la Conade de Ana Gabriela Guevara, así como la opacidad en la construcción de los proyectos insignia como el Tren Maya, la Refinería Olmeca en Tabasco y el AIFA. En lo que concierne a Sheinbaum, tampoco ha mostrado que en su gestión se cumplan las normas o se finquen responsabilidades, siendo el caso más notorio el del derrumbe de la Línea 12: hasta esta fecha no hay ningún responsable sancionado ni aprehendido. En caso de que la agencia cumpla con su trabajo enfrentaría enormes retos para que sus investigaciones concluyan en sanciones, aún más si los perpetradores son del mismo partido que la candidata.
Finalmente, es fundamental reconocer que la corrupción en México es sistémica. Es decir, el comportamiento esperado es el de la corrupción, de modo que los marcos normativos e instituciones son sumamente endebles. Esto lleva a que prime la excepcionalidad como regla y los acuerdos informales como base de las interacciones de la ciudadanía con el gobierno, así como entre actores políticos. En contextos de corrupción sistémica, los que deben desarrollar, implementar y apoyar los esfuerzos anticorrupción son los mismos que más se benefician de ese sistema corrupto. Lo anterior conduce a que las políticas anticorrupción sean limitadas, ineficaces, o bien, si son efectivas que sean saboteadas, limitadas e interrumpidas. Esta paradoja (sobre la que escribí antes) es inescapable para las agencias anticorrupción, que dependen en buena medida de la voluntad política de los gobernantes para desarrollarse.
Sin embargo, no es fácil comprobar cuando un político verdaderamente tiene voluntad política. Como aproximación, propondría que cuando un político en el poder esté dispuesto a que una agencia investigue y sancione a un miembro cercano de su partido, es claro que hay una intención de cambio. No obstante, ese no parece el espíritu de ningún partido en México.
Cierro invitando a la reflexión, al diálogo e intercambio respetuoso sobre las propuestas en materia anticorrupción. También subrayo que algunas de las propuestas del equipo de campaña de Sheinbaum atienden a problemas sustantivos de forma precisa y eficaz, sobre todo aquellas centradas en el fortalecimiento de la fiscalización. Empero, la propuesta de esta agencia genera muchas dudas y debería despertar alarmas sobre cuál es el futuro de la política anticorrupción en México. Desde una perspectiva crítica, una agencia anticorrupción con las características presentadas parece un retroceso y un proyecto destinado al fracaso. Es más, la propia idea de la agencia fue descartada cuando se fundó el SNA. Las razones estaban relacionadas con la vulnerabilidad de estas organizaciones ante la captura política. ¿Por qué regresar a algo que se reconoció que no servía?
