El pasado 5 de febrero, el presidente Andrés Manuel López Obrador propuso una serie de reformas constitucionales que reiteran sus argumentos en contra del supuesto despilfarro del gasto público y en favor de combatir la corrupción a través de lo que él y sus allegados han ha llamado “Austeridad Republicana”. Como Carlos Ugalde escribió al inicio de esta administración, el gobierno de AMLO acuñó desde el principio la idea de un nuevo tipo de austeridad: «una nueva visión con la que el Gobierno de México utiliza los fondos públicos, buscando erradicar el desperdicio y redirigir los recursos públicos a quienes más lo necesitan. Esta administración ha buscado cambiar el paradigma en cuanto al papel del gobierno y cómo logra sus objetivos, siendo uno de los más significativos la noción de ser un gobierno frugal”. Pero, ¿qué ha sido, en los hechos, esta nueva austeridad? Más concretamente: ¿cuál ha sido su impacto en la autonomía del Poder Judicial?
En la discusión política, el concepto tradicional de austeridad suele referirse a un intento de reducir el tamaño del Estado. Es una medida que busca disminuir el déficit fiscal: si el gobierno gasta menos, no necesita subir los impuestos, que son su principal fuente de ingresos. En su libro sobre los orígenes del concepto, The History of a Dangerous Idea, el economista Mark Blyth argumenta que muchos políticos se han valido de la austeridad para justificar recortes en el gasto público que con frecuencia resultan en un menor crecimiento económico y en un mayor desempleo. Tal fue el caso, por ejemplo, con las políticas públicas de Margaret Thatcher, la premier británica que, como muchos de los proponentes del concepto clásico de austeridad, es considerada como una de las principales luminarias de la derecha y el conservadurismo.
La Ley de Austeridad Republicana (LAR) de la presente administración, por otro lado, parece partir de un entendimiento distinto del concepto, aunque igual de peligroso. En manos de López Obrador y sus allegados, la austeridad se convierte en un instrumento de legitimación política: no se trata de podar al Estado con una motosierra, como pretende hacer el argentino Javier Miley, sino de una medida que busca ponerle fin a los abusos y a la corrupción de gobiernos anteriores. El texto de la ley que mencionamos hace un momento lo deja claro cuando define el principio que debería regir la conducta de todos aquellos que trabajan o interactúan con el Estado. En el lopezobradorismo, la austeridad es una
- conducta republicana y política de Estado que los entes públicos, así como los Poderes Legislativo y Judicial, las empresas productivas del Estado y sus empresas subsidiarias, y los órganos constitucionales autónomos, están obligados a acatar de conformidad con su orden jurídico, para combatir la desigualdad social, la corrupción, la avaricia y el despilfarro de los bienes y recursos nacionales, administrando los recursos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que están destinados
El problema es que esta definición dice muy poco sobre los criterios concretos que deberían guiar el gasto público para que éste acate a la nueva “política de Estado”. Aunque la LAR establece límites para ciertos tipos de gasto, tales como la compra de equipo de cómputo, autos y viajes, no define con cabalidad qué sería una política económica austera. Tanto así, que el presupuesto federal destinado a los sectores de la administración pública que dependen del Ejecutivo ha aumentado de forma consistente desde el inicio de su gobierno. A contracorriente de los objetivos de la LAR, éste ha sido un gobierno que en conjunto gasta más y no menos; es decir: un gobierno menos austero. Por si fuera poco, la Austeridad Republicana tampoco ha conseguido erradicar la corrupción: a lo largo de los últimos cinco años, hemos atestiguado numerosos escándalos relacionados con contratos y obras públicas en todos los niveles de gobierno, muchos de los cuáles han quedado impunes.
En los hechos, la Austeridad Republicana ha servido un propósito muy diferente de aquellos que anunciaba la LAR: ha sido una arma para atacar los contrapesos institucionales y concentrar el poder en el Ejecutivo. Las reformas constitucionales que el presidente presentó el mes pasado incluyen propuestas para modificar el método de selección de los integrantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), así como para eliminar el sistema de carrera judicial que actualmente regula la promoción de jueces y magistrados. AMLO busca que los juzgadores sean electos por el voto popular. Los ciudadanos decidirían entre candidatos propuestos por los tres Poderes del Estado. La iniciativa de reforma también eliminaría al Consejo de la Judicatura y lo sustituye por dos nuevos órganos: una Administración Judicial y un Tribunal de Disciplina Judicial.
El principal argumento que la iniciativa de reforma presenta para justificar estos cambios drásticos al funcionamiento de la judicatura es, otra vez, la Austeridad Republicana. El presidente no se cansa de repetir que el Poder Judicial no ha cumplido con los mandamientos de este nuevo principio rector del Estado: los jueces gastan demasiado dinero. Su propuesta de reforma constitucional reitera que el sueldo de las ministras y los ministros de la SCJN, así como el de otros 241 servidores públicos afiliados a esa institución, excede la norma constitucional que establece que ningún funcionario puede ganar más que el presidente de la república. Reza la iniciativa:
- En consonancia con la política de austeridad republicana y racionalidad del gasto público, se propone reformar el párrafo décimo cuarto del artículo 94 constitucional con el propósito de eliminar uno de los tantos privilegios que reciben las Ministras y Ministros de la SCJN, consistente en la posibilidad de recibir un “haber por retiro” o pensión vitalicia una vez que concluyan su encargo.
Este tipo de afirmaciones sugieren, otra vez, que la Austeridad Republicana es en realidad un arma política con la que se busca socavar la legitimidad y la independencia judicial.
Amenaza presupuestal
El Poder Judicial de la Federación también enfrenta otra amenaza a su independencia: la expropiación de sus activos. El 24 de octubre de 2023, el Senado aprobó una reforma para eliminar trece de los catorce fideicomisos y fondos de ese Poder. Al cierre de 2023, cinco de esos fideicomisos eran administrados por el Consejo de la Judicatura Federal; seis, por la SCJN; y dos por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. De acuerdo con la Secretaría de Hacienda, el valor total de estos fondos representa cerca de 16 144 millones de pesos.
Una sección de esta última reforma establece que al menos una parte del ahorro que resultaría de la desaparición de estos fideicomisos tendría que destinarse a cuentas de la tesorería bajo control del Ejecutivo. Es decir. se trata de una incautación de los recursos de un Poder del Estado en favor de otro. La reforma busca evitar que el Poder Judicial opere fideicomisos que no estén incluidos en su Ley Orgánica, como es el caso con trece de los catorce fondos en cuestión. Sin embargo, otras leyes secundarias, que tienen la misma jerarquía que la ley orgánica, prevén la creación de fondos para fines específicos. Por ejemplo: el Código Federal de Procedimientos Civiles establece la creación de un fondo que recibe recursos de quienes afecten el derecho de un colectivo (salud, medio ambiente, etcétera) y lo entrega al colectivo afectado. Del mismo modo, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria establece que, en caso de la extinción de algún fideicomiso del Poder Judicial, sus fondos no deberían depositarse en las cuentas de la Tesorería, sino en las de ese mismo Poder, para así salvaguardar su autonomía presupuestaria e independencia. Lo mismo sucede para el Poder Legislativo y los órganos autónomos.
El presidente insiste en que estos fideicomiso financian lujos y excesos. Tras analizarlos, sin embargo, encontramos que ninguno de ellos prevé recursos destinados a los ministros y las ministras. Por el contrario, los fondos tienen destinos específicos para facilitar la función jurisdiccional (por ejemplo: implementar reformas legislativas, tales como la penal y la laboral) o para costear las prestaciones laborales de los trabajadores del Poder Judicial de la Federación (por ejemplo: pensiones complementarias y servicio médicos).
Cabe recordar que, al inicio de este sexenio, el presidente se valió del pretexto de la Austeridad Republicana y de acusaciones sin sustento para ordenar la eliminación de 109 fideicomisos de diversas instituciones públicas, lo que tuvo consecuencias negativas para la investigación científica, la cultura y la protección de periodistas, sin que hasta la fecha se haya materializado ninguna investigación por supuestos actos de corrupción o se haya transparentado el destino de esos recursos. Los recortes presupuestales que no responden a la evidencia o al análisis socavan las instituciones. En el caso del Poder Judicial, ponen en peligro importantes instrumentos que garantizan la independencia de la judicatura, tanto respecto de los ingresos y derechos laborales de su personal como en lo que atañe a la carrera judicial y la defensoría de oficio.
Como se aprecia en la siguiente gráfica, el presupuesto aprobado para el Poder Judicial de la Federación disminuyó de forma abrupta en dos momentos de la actual administración. La primera sucedió en 2019; la segunda, en 2023. Ésta última, casualmente, coincidió con la designación de la Ministra Norma Piña como Presidenta de la SCJN.
La evolución del presupuesto del Poder Judicial, como lo muestra la siguiente gráfica, contrasta con aquel de la Administración Pública Federal:
El gasto de la Administración Pública Federal aumenta mientras que aquel del Poder Judicial disminuye. Esto sugiere Estamos ante una austeridad selectiva
¿Cuáles son las posibles consecuencias de las reformas propuestas por el presidente?
La carrera judicial es uno de los pilares de la independencia judicial. Desde 1994, las y los juzgadores han accedido a sus puestos a través de procedimientos que establecen criterios objetivos, en lugar de a través de relaciones personales o políticas. Elegirlos por voto popular, como propone AMLO, implicaría un retroceso: el acceso a puestos judiciales volvería a depender de las relaciones políticas o partidistas de los aspirantes. La iniciativa no menciona los enormes gastos que implicaría elegir a todos los juzgadores mediante el voto ciudadano. Si bien esta propuesta probablemente no será aprobada en este sexenio, la carrera judicial enfrenta una seria amenaza.
En 2023, la Escuela Judicial, parte esencial del sistema de la carrera, capacitó a 9264 personas y realizó doce exámenes de oposición para puestos de jueces y magistrados. Esto implicó un importante esfuerzo para la administración de la ministra Norma Piña, pues anteriormente se realizaban en promedio dos concursos al año. Se estima que en 2024 serán necesarios treinta concursos de oposición para satisfacer la creciente demanda de juzgadores que resultará de ascensos y cambios de adscripción.
Otro factor en esta ecuación es que, a partir de 2021 y a causa de diversas reformas, el Poder Judicial asumió nuevas funciones. La reforma de justicia laboral, por ejemplo, transfirió la resolución de conflictos entre trabajadores y empleadores a los tribunales laborales federales o estatales. Algo parecido ha ocurrido con los cambios relacionados a asuntos penales, civiles y familiares, cuya implementación también recae en el Poder Judicial. La legislatura no proporcionó partidas presupuestarias específicas para cubrir los costos de estas nuevas funciones, y de hecho redujo el presupuesto original.
De acuerdo con un estudio reciente de México Evalúa, el presupuesto del Poder Judicial de la Federación es aproximadamente del 0.4% del PIB: una proporción menor que la que existe en Brasil, Colombia y Perú. Encima de todo, el Poder Judicial tiene cada vez más trabajo y cada vez menos dinero. El número de casos presentados ante los órganos de la judicatura aumentó en 43% entre 2010 y 2022, pero los gastos de estos órganos aumentaron apenas 19%. El resultado es que gasto por caso es más bajo. El resultado es que el gasto total judicial ha caído casi 10% entre 2018 y 2022, pero el gasto por caso ha disminuido 23%..
La siguiente gráfica muestra el incremento de la carga de trabajo del Poder Judicial Federal, especialmente después de la pandemia. En los próximos meses y años, este Poder tendrá que implementar las nuevas reformas a los procedimientos civiles y familiares, así como a los métodos de justicia alternativa. Para ello, necesitará de nueva infraestructura física y tecnológica, así como crear nuevos órganos y capacitar a su personal. Ante este panorama, reducir el presupuesto del Poder Judicial pone en riesgo su capacidad de responder de forma adecuada a las cambiantes demandas de justicia.
Estos recortes, en fin, no son realmente austeros: el gobierno gasta más, no menos. Si esta austeridad no busca reducir el déficit fiscal sino combatir a la corrupción, debería venir acompañada de un intento serio ›de investigar denuncias de malas prácticas. Eso, claramente, no ha sucedido.
El Poder Judicial Federal necesita ser independiente para contribuir a la construcción de un Estado democrático de derecho. Darle más trabajo y menos presupuesto representa un riesgo para la efectividad de la justicia. Para evitar que el presupuesto judicial sea usado para tomar represalias contra este Poder bajo el pretexto de la Austeridad Republicana, habría que considerar las recomendaciones de organismos internacionales y de la sociedad civil y destinar a la judicatura el 2% del gasto anual del gobierno federal, en lugar del esta 1.3% actual. Algunas Constituciones estatales, como la de Jalisco, ya garantizan el gasto recomendado. En Costa Rica, por ejemplo, el financiamiento del Poder Judicial tiene que ser de al menos el 6% de los ingresos ordinarios del gobierno.
La Austeridad Republicana ha sido un arma para eliminar los contrapesos de nuestro Estado de derecho. Es un intento por concentrar más poder en la presidencia de la república, así como de erradicar cualquier voz disidente. En lo que toca al Poder Judicial de la Federación, se trata de una herramienta para socavar la independencia judicial que con gran esfuerzo hemos forjado y fortalecido desde la Reforma Judicial de 1994.
Agradecemos la colaboración del maestro Manuel Guadarrama en la recopilación y presentación de la información presupuestal.
