¿Para qué sirven los Órganos Internos de Control de los municipios?

Bajo el nuevo esquema institucional de combate a la corrupción en México, los Órganos Internos de Control (OIC) de los municipios desempeñan un papel fundamental. La entrada en vigor de la Ley de Responsabilidades Administrativas en 2016 trajo consigo un cambio tanto en la estructura como en las competencias de estas instituciones: quedaron facultadas para investigar y calificar faltas administrativas. Cuando se trata de faltas no graves, les corresponde a los OIC imponer sanciones y ejecutarlas; cuando son graves, los OICs tienen la  capacidad de sustanciar acusaciones frente a los Tribunales Administrativos. Además, deben supervisar los procedimientos de contratación pública para garantizar que se lleven a cabo en los términos de la ley. Estas novedades ofrecieron a los OICs valiosas oportunidades para atender la corrupción en los gobiernos municipales. El problema es que los órganos quedaron en los hechos desactivados. Identificamos tres factores detrás de esta situación: falta autonomía, falta de capacidad institucional y falta de legitimidad en los procesos de designación de los titulares de OICs. Para ello, echamos mano de una encuesta que hicimos a funcionarios y funcionarias de los gobiernos municipales de México.

Corrupción sistémica en el gobierno local

En la mayoría de los casos, la autonomía de los OICs en los gobiernos locales es nula. Las presidencias municipales y otros actores políticos con mucho poder local ejercen gran influencia en la definición de los perfiles que integran a estos órganos. Esto es preocupante porque cada vez es más evidente que la corrupción prevalece en los gobiernos locales. En un contexto de corrupción sistémica, el fenómeno corre por los nodos de redes en las que participan autoridades políticas y gerencias municipales de alto nivel, en colusión con grupos de interes político, del sector privado o del crimen organizado. Sin autonomía, es difícil imaginar un OIC facultado para perseguir faltas graves y ejercer sus nuevas competencias. La falta de autonomía, por último permitiría que estas facultades sean usadas para perseguir a los opositores. 

Además de la falta de autonomía, los OIC padecen de presupuestos reducidos, poco personal contratado, una falta de capacidad para profesionalizar a sus cuerpos y designaciones de titulares que a veces carecen de legitimidad. Sin atender estos factores, estos órganos no podrán dar resultados, aún con las reformas legislativas que les brindaron mayores atribuciones,.

Dada la heterogeneidad de los municipios en México, es de esperar que la manera en que se designa a los titulares de los OICs, así como su labor, varíe entre las regiones. ¿Qué sabemos entonces sobre el estado de estas instancias en términos de su autonomía? Específicamente, ¿cuáles son los mecanismos para designar a  los titulares?, ¿qué tanto son considerados aspectos como la experiencia previa, los conocimientos en la materia, la militancia partidista o la cercanía con integrantes de  los cabildos en la selección?, ¿qué tanto representan un contrapeso institucional en términos reales?, ¿hay diferencias entre los OIC en función del mecanismo de definición de los titulares? 

Para responder éstas y otras preguntas, diseñamos y levantamos una encuesta dirigida a funcionarios de los Órganos Internos de Control Municipal (ENOIC, 2022) en el marco del proyecto 171514 Pronaces del Conachyt “Consolidación de la corrupción en procesos subnacionales de política pública” que desarrolla el Centro de Investigación y Docencia Económicas Región Centro y el Centro-GEO en colaboración con investigadores de otras partes de la república. Esta encuesta logró respuestas de 161 municipios en 29 estados de la república. En total, tenemos una base de 226 respuestas efectivas. La encuesta no tiene la potencia suficiente para representar a todo el territorio nacional, pero su alcance no es desdeñable y nos permite entender mejor los patrones prevalentes entre el tipo de designación y otras variables que se relacionan con el posible desempeño de las OICs.

Cabe señalar que, de acuerdo con el último corte del Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de México 2021 del Inegi, a nivel municipal se registraron  3460 Órganos Internos de Control. No obstante, de los 2469 municipios en México, únicamente 1799 tuvieron algún OIC y se identificaron poco más de 12 000 funcionarios activos en dichos órganos municipales.

Modelos de designación y el desempeño de las OICs

La manera en que se designan a los titulares de las OICs es diferente en cada estado de la república. No hay un principio único para la contratación de estos perfiles. A partir de los resultados de esta encuesta, detectamos cuatro modelos más frecuentes de asignación de los titulares, que se organizan en dos ejes.

El primer eje (ver tabla 1) determina “cómo se designa al titular”, esto puede ser directo o indirecto, dependiendo si es mediada por alguna entidad diferente a quien le propone. Por ejemplo, en el primer recuadro la designación es directa por parte de la presidencia municipal, pero el recuadro dos señala que la designación que haga la presidencia debe ser avalada por el cabildo o que el cabildo elige al titular a propuesta de la presidencia. 

El segundo eje distingue si la decisión la toma la presidencia municipal u otra entidad. Los recuadros tres y cuatro hacen alusión a la participación de algún comité ciudadano, quien designa o propone a la persona que resulte titular del OICs.

Modelos de designación a la titularidad de los OICs en Gobiernos Municipales

Tomando como base estos cuatro modelos de designación, las entrevistas revelan distinciones con respecto a los criterios que parecen determinar la designación de un titular de la OIC. La tabla 2 ofrece el detalle. Por un lado, en los mecanismos de designación vinculados con la participación directa de las presidencias municipales, el criterio de cercanía con el alcalde resulta ser el más relevante (cuadro 1). En este mismo modelo, el criterio de conocimientos en la materia tiene un peso relativo considerable, aunque llama la atención que también tiene importancia la militancia partidista.

Modelos de designación y criterios de selección de la titularidad de los OICs en Gobiernos Municipales

Estas ponderaciones se distinguen claramente de lo que resulta relevante en la contratación de titulares de OICs en otros modelos. Por ejemplo, en los mecanismos de designación a propuesta por comités ciudadanos (cuadros tres y cuatro), el conocimiento y la experiencia previa de los titulares parecen ser criterios de selección predominantes, a diferencia de la militancia partidista u otros elementos como la cercanía al alcalde o al cabildo. 

Queda de manifiesto que los mecanismos de designación indirectos, ya sea con participación de la presidencia municipal o comités ciudadanos, tienden a manifestar mayor relevancia en los criterios de experiencia previa y conocimientos en la materia. Esto contrasta con los mecanismos directos, en los que la militancia partidista y la cercanía con el alcalde son los criterios que influyen más en la designación de los titulares de los OICs.

Este dato es clave para entender cómo el grado de autonomía que tenga un titular del OIC está asociado con el mecanismo de designación. En el contexto de corrupción sistémica que tiende a prevalecer en los gobiernos municipales, en el cual las autoridades políticas son las principales interesadas en coptar las funciones institucionales de los gobiernos municipales, habría que tomar en cuenta  cómo se designa al principal responsable del combate de la corrupción en los gobiernos locales. 

En un mecanismo funcional de rendición de cuentas, lo ideal sería que los OICs sean también supervisados para asegurarse de que trabajen considerando el interés público sobre el interés político o de grupos. De acuerdo con la encuesta que realizamos, existen diferencias importantes asociadas al tipo de designación. Los detalles están en el gráfico 1. En general, los OICs son supervisados por la misma presidencia municipal, los cabildos, un síndico o algún comité ciudadano. Pero los OICs que tienen sobre sí mayor supervisión (medido por la percepción de sus integrantes) son aquellos cuyos titulares fueron designados por un comité ciudadano, ya sean estos a propuesta del cabildo o por designación directa. En cambio, perciben sobre sí menor supervisión los órganos en cuyos modelos de designación hubo intervención por parte de las presidencias municipales.

Relación entre mecanismos de designación de OICs y sus instituciones supervisoras

Encontramos que precisamente aquellas OICs cuyos titulares fueron designados directamente por las presidencias municipales, así como los que fueron designados directamente por los comités ciudadanos rinden cuentas de manera menos frecuente que los designados indirectamente. Aunque en ambos casos, la rendición de cuentas parece ocurrir con mucha frecuencia. Este mismo patrón se repite con la percepción de ser un contrapeso efectivo frente a las presidencias municipales. Aquellos funcionarios de OICs cuyos titulares fueron designados de manera indirecta se perciben como un contrapeso más efectivo que sus contrapartes que pertenecen a modelos de designación directa.

Consideramos que hay diferencias no triviales entre el método de designación y la autonomía de los OICs, a partir de los criterios como la contratación de sus titulares, el número de entidades supervisoras sobre las OICs, la frecuencia en la rendición de cuentas de las OICs a las presidencias municipales y los contrapesos institucionales.

Órganos Internos de Control para la realidad del municipio mexicano

La cita de James Madison dice que “Si los ángeles fueran a gobernar al hombre, no serían necesarios controles externos o internos”. Pero nuestros gobernantes no son ángeles, tampoco demonios. Son simplemente humanos. El realismo que se impone en nuestros gobiernos vuelve irrealizable el deseo de que los OICs, tal y como están ahora, sirvan para resolver los problemas de corrupción en los municipios. La dependencia de estos organismos a los puestos de poder político es tan estrecha que no podrían detectar, perseguir, investigar y sustanciar los casos de corrupción que prevalecen en los gobiernos locales. 

Nuestra encuesta señala que hay diferencias importantes entre aquellos órganos que dependen más de estos puestos de poder que de aquellos que no. Si la presidencia municipal participa en el proceso de designación de los titulares de los OIC, el criterio más relevante es la cercanía política.

El nivel de escrutinio sobre las OICs también varía dependiendo del proceso de designación: son más escrutados los que  fueron designados con la participación de un comité ciudadano. El funcionariado de OICs que emana de procesos de designación mediada se autopercibe como un mayor contrapeso. 

Estos datos nos permiten señalar que existe la posibilidad de mejorar las capacidades y desempeños de los OICs reformando el proceso de designación de sus titulares. Sin embargo, no habría que olvidar que su desempeño está asociado a más aspectos. Pueden lograr mayor autonomía, pero en tanto sus presupuestos sigan sujetos al cabildo y en estos dominan los partidos de las presidencias, entonces los OICs sufrirían por el lado de su capacidad presupuestaria y técnica. 

La autonomía es importante pero no el único factor clave para el desempeño de los órganos internos de control. Este ejercicio nos permitió documentar que por lo menos serían tres: autonomía, capacidad y legitimidad en los procesos de designación. Todos los trabajos y reflexiones en esa dirección serán muy valiosos para atender el problema de corrupción en nuestros gobiernos municipales.