En las últimas semanas, el tema de los fideicomisos públicos ha causado gran polémica. Las posturas están polarizadas entre quienes, por un lado, resaltan la opacidad, el posible uso discrecional y la potencial corrupción de estas figuras; y, por otro lado, entre quienes las defienden no sólo porque estos instrumentos tienen sus propias reglas de operación y mecanismos de vigilancia, sino por las afectaciones a las beneficiarias y los beneficiarios, así como posibles retrocesos en la garantía de los derechos humanos. El problema entre ambas posturas es no observar la situación de los fideicomisos detalladamente; en su lugar, parece que cada parte sólo resalta una parte de la historia.
Los fideicomisos son instrumentos financieros que otorgan ventajas y flexibilidad al uso de recursos para el cumplimiento de los fines específicos a los que el Estado los destina. A diferencia del presupuesto, en el fideicomiso los recursos pueden incrementarse por los rendimientos que genera la institución financiera que los administra y no tienen que reintegrarse a la Tesorería de la Federación (tesofe) si no son utilizados al final del año fiscal. Esta característica permite mejorar la planeación del gasto y proporciona seguridad presupuestaria para la continuidad del cumplimiento de sus fines, especialmente si hay recortes presupuestarios. Sin embargo, uno de los problemas atribuibles a estas figuras, y que ha sido puesto en el centro de la discusión como principal argumento para eliminarlos, es la poca garantía de transparencia e información del uso y destino de los recursos. A pesar de que ha avanzado el marco de transparencia para fideicomisos, aún es mínimo el detalle de su funcionalidad o cumplimiento de sus fines;[1] igualmente, la rendición de cuentas de estos instrumentos depende de las entidades públicas que los crean.[2]
Entonces, ¿por qué la iniciativa para desaparecerlos generó tanta polémica?
El problema con el dictamen que fue aprobado por el legislativo es que deja muchos cabos sueltos: desde incrementar las dudas sobre la política de extinción —ya que había otro proceso en curso para desaparecerlos desde el Ejecutivo[3]—, inconsistencias en la selección de los fideicomisos, poca claridad sobre la recuperación y el destino de los recursos, hasta los mecanismos para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los fideicomisos; a la fecha, ninguna de estas condiciones se ha explicado claramente. Así, encontramos al menos tres omisiones en el proyecto de reforma que incrementan las dudas sobre la legitimidad y razonabilidad detrás de la medida:
1 La primera iniciativa presentada por el legislativo, el pasado 20 de mayo, buscaba reformar 14 leyes para desaparecer 44 fideicomisos, con el fin de recuperar más de 90 000 millones de pesos. Después de algunas sesiones de “parlamento abierto”[4] entre mayo y junio, se determinó extinguir sólo cinco. Sin embargo, para el 29 septiembre se hablaba de una segunda iniciativa que consideraba extinguir 109 fideicomisos, con el fin de recuperar más de 68 000 millones de pesos. Además, no se explicó por qué la lista de fideicomisos incrementó o en qué se basaron las estimaciones sobre los montos a recuperar; tampoco se señaló cuáles fueron los criterios para determinar desaparecer esos fideicomisos —incluidos aquellos sobre derechos humanos— lo cual es una obligación prevista en el artículo 77, fracción VII, de la Ley General de Transparencia.
2 La iniciativa no señala el mecanismo presupuestario que sustituirá a los fideicomisos, las medidas previstas para continuar con el cumplimiento de las obligaciones que derivan de estos instrumentos, ni cómo se garantizará los recursos para las personas beneficiarias. Únicamente señala que las dependencias asumirán las obligaciones con los recursos ya asignados. El problema es que algunas dependencias a las que se quiere retirar fideicomisos tuvieron reducciones importantes en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) para 2021.[5]
3 Fue hasta la discusión de la iniciativa cuando se mencionó que sería garantizada la continuidad de recursos para las personas beneficiarias, por medio de programas presupuestarios y a través de transferencias directas. Sin embargo, esta discusión se ha quedado en la superficie: ni la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), ni los legisladores han señalado a detalle cuál será el mecanismo idóneo y transparente para hacer llegar los recursos a los grupos beneficiarios en el corto plazo.
Desde Fundar, hemos observado que este proceso puede presentar algunos obstáculos. Por ejemplo, el tiempo limitado para hacer ajustes al PEF 2021, que debe aprobarse a más tardar el 15 de noviembre;[6] la necesidad de modificar las Reglas de Operación de los programas presupuestarios, o crear nuevos;[7] y, la manera en que se realizarían las transferencias, en los casos en los que las beneficiarias y los beneficiarios no son directos y se requiere desplegar acciones o intermediarios para otorgar servicios o garantizar derechos.
Se ha dicho que el dinero recuperado se utilizará para combatir la crisis sanitaria; sin embargo, lo anterior requiere de modificaciones normativas que no están señaladas en la iniciativa. Conforme a la Ley Federal de Presupuesto (LFPRH) los remanentes de los fideicomisos tienen que regresar a la TESOFE, de donde se financian prácticamente todas las actividades del gobierno.
¿Cuál era la ruta adecuada a seguir?
Antes de que el Legislativo tomara esta decisión estaba pendiente avanzar en un diagnóstico completo y serio para identificar cuáles son los fideicomisos que han funcionado, los que tendrían que reformarse para mejorar tanto procesos como vigilancia y cuáles deberían extinguirse. Lo anterior empataba con la obligación impuesta a la Secretaría de Hacienda y a la Secretaría de la Función Pública, en la Ley de Austeridad, de analizar en un plazo de 180 días la eficiencia y eficacia de los fideicomisos, del cual aún no se ha informado nada a pesar de que el plazo ya venció. Además, en el marco de la Alianza por el Gobierno Abierto —en la que participan el gobierno federal y las organizaciones civiles— nos encontrábamos trabajando para elaborar dicho diagnóstico y evaluar las medidas a tomar. No obstante, este proceso se ha visto impactado por la decisión de desaparecerlos.
La extinción radical y masiva de los fideicomisos nunca ha sido la respuesta, pues la decisión de desaparecerlos no es tan sencilla ni rápida. Es necesario un análisis pormenorizado de los cambios y acciones a considerar para evitar complicaciones en la aplicación de esta medida o generar otros problemas que pueden vulnerar a las beneficiarias y los beneficiarios.
Finalmente, no hay que perder de vista que, sin importar el tipo de instrumento financiero, son las propias dependencias públicas quienes tienen la obligación de vigilar la adecuada aplicación de los recursos públicos con eficiencia, transparencia y rendición de cuentas. Si no se garantizan mecanismos efectivos para vigilar el uso de los recursos, de nada servirá si se quedan en un fideicomiso o se ejercen directamente desde el presupuesto.
Sarahí Salvatierra. Investigadora en el programa de Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción de Fundar (@FundarMexico).
[1] Con la publicación de la Ley General de Transparencia en 2015 se incorporaron obligaciones específicas de transparencia para los fideicomisos como nuevos sujetos obligados.
[2] Conforme al artículo 11 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), la Secretaría de Hacienda y Crédito Público recibirá y autorizará el registro y renovación de los fideicomisos que se crean. También, la SHCP es considerada como fideicomitente única de la Administración Pública, por lo que autoriza la creación de fideicomisos.
[3] El Ejecutivo ya había emitido el 02 de abril del 2020 un decreto para extinguir fideicomisos considerados como no entidades paraestatales, que no incluía a los que estaban constituidos en ley.
[4] Desde Fundar enviamos una carta a la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados para que realizara un buen ejercicio de Parlamento Abierto frente al análisis de fideicomisos. Ver en: https://fundar.org.mx/fundar-pide-a-camara-de-diputados-cumplir-con-un-buen-ejercicio-de-parlamento-abierto-frente-al-analisis-de-fideicomisos/
[5] Por ejemplo, en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2021 (PPEF 2021), se reportan recortes presupuestarios en áreas de derechos humanos, específicamente a la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, quien maneja el Fideicomiso para reparación integral del daño. Revisar dichos ajustes en: https://fundar.org.mx/wp-content/uploads/2020/09/Analisis_Paquete_Economico_2021_Fundar.pdf
[6] En el PPEF 2021 no se consideran ajustes presupuestarios para las ramas de los fideicomisos que se pretende desaparecer, y por el contrario parece haber recortes en algunos casos.
[7] Artículo 42, fracción II, de la LFPRH señala que se tiene hasta el 30 de junio de cada año, para emitir la estructura programática a emplear en el proyecto de Presupuesto de Egresos.
