Todos ponen. Hacienda toma todo

La carta con la que Germán Martínez presentó su renuncia al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) es demoledora. En términos generales, el extitular señaló que desde la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), a través de algunos funcionarios con una “injerencia perniciosa” se está impulsando una política de “ahorro y más ahorro, recortes de personal y más recortes de personal” que “llega a escatimar los recursos para los mexicanos más pobres”, lo que”«pone en riesgo la vocación igualitaria, de justicia y, concretamente, de prestación de servicios de salud” de manera “inhumana”. Todo porque “Hacienda cree que los ahorros en el IMSS los puede desviar a otros fines”.

Comencemos por el principio: ¿Hacienda puede modificar el presupuesto y llevárselo a otro lado? La respuesta es sencilla: sí. Como una herencia maldita de la Revolución, desde el siglo pasado el Gobierno Federal ha tenido la facultad legal de hacer “adecuaciones presupuestarias” y llevar dinero de un lado a otro sin tener que pasar por la aprobación del Poder Legislativo ni por ninguna otra aduana (en una práctica única en el mundo). Cuando Andrés Manuel López Obrador tomó posesión, prometió un cambio de régimen profundo, una Cuarta Transformación, pero entre los cimientos que prefirió no tocar se encontraba esa capacidad legal para redireccionar unilateralmente el presupuesto. Precisamente por ello, en la redacción de la Ley de Austeridad Republicana, que ahora está en el Senado, su artículo 7 dice que “los ahorros obtenidos con motivo de la aplicación de la presente Ley se destinarán conforme a lo establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria”. ¿Y qué dice esta ley? En su artículo 58, básicamente, abre la puerta para que desde Hacienda puedan decidirse ampliaciones y recortes con absoluta discrecionalidad. La fórmula parece ser: para llevarnos al futuro, gastaremos con las leyes del pasado.

Entonces, ¿es cierto lo que dice Germán Martínez? Afortunadamente, al día de hoy tenemos información que nos permite verificar estas declaraciones y ver, además, qué ha pasado con el presupuesto en lo poco que va de 2019. Entre la información que publica la oficina de Transparencia Presupuestaria de la SHCP, se encuentran los datos abiertos con el avance de gastos del Presupuesto de Egresos de la Federación trimestral, por lo que, con un poco de exploración de la base de datos, es posible ver el ejercicio del gasto público, por lo menos, entre enero y marzo.

Una primera forma de aproximarse a los datos es tomar los montos que habían sido asignados por los diputados en el PEF y contrastarlos con el presupuesto modificado, que es el resultado de las ampliaciones o reducciones en el monto final que cada dependencia puede gastar. Si se consideran los 48 ramos en que se divide el PEF, resulta que 16 de ellos han tenido incrementos, 4 han tenido reducciones y el resto se han mantenido sin modificaciones. En términos absolutos, las áreas con más ganancias han sido Energía, Hacienda, el Ramo 23, la Comisión Reguladora de Energía y la Defensa Nacional, que han recibido 8 mil millones de pesos más de los presupuestados.

Tabla 1. Ramos con mayores incrementos en su presupuesto modificado, 2019 (mdp)

En este acercamiento, el IMSS no parecería estar en una mala posición, ya que se encuentra dentro de las áreas ganadoras, con un incremento de 447 mdp. Sin embargo, siendo apenas el inicio del año, un aumento del techo de gasto no necesariamente implica que al final se alcanzará, por lo que ésta sólo es una aproximación parcial para conocer a los ganadores del redireccionamiento del gasto. Para tener una mejor imagen, podemos aprovechar otras dos variables presentes en la base de datos: la suma de los montos mensuales de gastos que las dependencias tenían autorizado gastar y el monto que efectivamente se ha pagado hasta el momento.

Y aquí es donde está el detalle: si se ha gastado menos de lo que se tenía aprobado, se incurre en un subejercicio, por lo que el dinero no utilizado debe ser devuelto a Hacienda y ésta, entonces, puede utilizarlos en otro fin. Esta es la regla general, aunque hay algunos casos, como el IMSS, que por la naturaleza de su financiamiento público y privado puede quedarse con sus ahorros para invertirlos en su Reserva de Operación. Sin embargo, parece ser que la SHCP está buscando aplicar las reglas con las que está recogiendo dinero de otras dependencias. Precisamente por ello, Germán Martínez se inconformó y señaló que “si acaso Hacienda cree que los ahorros en el IMSS los puede desviar a otros fines, es necesario recordarle que ‘el Instituto no estará obligado a concentrar en la Tesorería de la Federación sus ingresos’”.

Si consideramos los subejercicios de las dependencias y los ordenamos de mayor a menor, encontraremos que en el cuarto lugar se encuentra el IMSS, que, a pesar de haber podido gastar hasta marzo la cantidad de 156 mil millones de pesos, había pagado solo 147 mil millones, es decir, una diferencia de 8 mil 662 millones de pesos.

Tabla 2. Ramos con mayores subejercicios hasta marzo de 2019 (mdp)

En teoría, los subejercicios son responsabilidad de quienes deberían gastar los recursos. Sin embargo, en la práctica en muchas ocasiones el subejercicio es provocado por quien administra los recursos, es decir, Hacienda. Tal como si se tratase de una llave de agua, hay veces que la SHCP no transfiere los recursos o alenta su entrega y, en cierto sentido, «obliga» al subejercicio. Una vez más, esta dinámica explica otro fragmento de la carta de renuncia del titular del IMSS, que dice:

El IMSS-BIENESTAR que otorga, como ordenó el Presidente López Obrador, medicamentos y consultas gratuitas a personas sin seguridad social, en cifras reales, al día de hoy, tiene menos recursos que el último año del gobierno anterior, porque le deben más de mil millones de pesos, del llamado “componente de salud”, que le correspondía del desaparecido programa Prospera. Pregunto. ¿Han gestionado los funcionarios de Hacienda la ayuda a los más desfavorecidos que atiende el IMSS?

Cuando se revisan los datos del Programa de Inclusión Social PROSPERA hasta el momento, aparece una realidad impactante: en términos globales, el programa tenía asignado un presupuesto de 68 mil millones (que ya implicaba una reducción de cerca de 16 mil millones en comparación con 2018); al primer trimestre de 2019, el presupuesto total ya había sido modificado hasta 58 mil millones (una reducción de 10 mil millones); hasta marzo, el programa debía haber gastado 9 mil 650 millones de pesos, pero sólo se habían pagado 3 mil 914 millones. Es decir, un subejercicio de 41%.

Tabla 3. Presupuesto del Programa Social PROSPERA, 2019 (mdp)

En el peor de los mundos, el programa social más importante de las últimas dos décadas se está quedando sin recursos y, además, el IMSS, que es la institución que debería salir al quite para compensar esta caída, arrastra uno de los subejercicios más grandes. Para cerrar la tragedia, cuando se analiza el comportamiento presupuestal de la función de gasto Salud, que conjunta el presupuesto para este fin del resto de instituciones de gobierno federal, tenemos más malas noticias: hay una reducción presupuestal de 2 mil 125 millones de pesos y un subejercicio de 12 mil millones de pesos.

Tabla 4. Presupuesto de la función SALUD de todo el gobierno federal, 2019 (mdp)

En cuanto a salud, el gobierno está haciendo reducciones al presupuesto y está apretando cada vez más el cinturón al pagar cada vez menos de lo planificado. Y todo esto sucede al mismo tiempo que el gasto se está redireccionando a otras prioridades. Por ejemplo, el programa presupuestario con el mayor incremento ha sido el programa de “Producción de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos”, que ha pasado de tener 67 mil millones de pesos en el PEF original a un aumento de 13 mil millones de pesos para llegar a los 80 mil millones; el programa “Actividades de apoyo administrativo” ha pasado de 190 mil millones a 201 mil millones (un aumento de 11 mil 552 millones) o el programa “Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores”, que ha pasado de 100 mil a 110 mil millones (un aumento de 10 mil millones de pesos). Queda pendiente un análisis a profundidad de todos los rubros que están siendo trastocados en cada una de las dependencias y funciones del gobierno, pero estos ejemplos ponen en evidencia que al final del año acabaremos con un gasto público muy diferente de cómo había sido aprobado por la Cámara de Diputados.

En el pasado, la facultad de redireccionar el gasto fue utilizada de manera nociva al privilegiar el incremento en el presupuesto aprobado de rubros superfluos y con grandes espacios para la corrupción, como el gasto en comunicación social, los servicios de traslado y viáticos o los fideicomisos opacos. Hoy, esa misma facultad se está usando para llevar recursos a las prioridades energéticas y los programas sociales directos sin reglas de operación del presidente. El destino del gasto es diferente, pero el origen de los recursos es igual: la capacidad legal intocada de poder llevarse el presupuesto de un lugar a otro sin preguntarle a nadie y convirtiendo al PEF aprobado por los diputados en un documento tan importante como una servilleta. Tal vez es hora de que la Cuarta Transformación deje de usar los recursos públicos con las reglas surgidas de la Tercera Transformación o seguiremos viviendo en la era del gasto discrecional en la que Hacienda lo toma todo y lo puede todo.

Leonardo Núñez González (@leonugo)

Investigador de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad