El 31 de agosto de 2022 el presidente Andrés Manuel López Obrador envió una iniciativa a la Cámara de Diputados para transferir el control operativo y administrativo de la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), a pesar de que la Constitución establece que esta institución debe ser policial y de carácter civil. El peligro más importante de esta iniciativa no es la ruptura del Estado de derecho al pretender que una ley secundaria contravenga a la Constitución. Tampoco es que la Guardia Nacional ya es, en los hechos, un cuerpo militar bajo el control de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA). El problema principal de esta iniciativa es que, aún cuando se repita una y otra vez que la Guardia Nacional (GN) mantendrá su carácter civil porque seguirá adscrita a la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana (SSPC), en realidad hará que todos sus elementos estén cobijados bajo el manto del fuero militar.
Esto quiere decir que las acciones ilegales cometidas por los elementos de la Guardia Nacional quedarán fuera de la justicia civil —que aplica a todos los ciudadanos y fuerzas de seguridad pública, como las policías— y serán juzgados inicialmente dentro de la justicia militar. Así se abre la puerta de par en par a la impunidad, pues tenemos un largo expediente nacional e internacional que muestra cómo los ciudadanos estamos prácticamente desamparados cuando los militares pisotean nuestros derechos. En conjunto con el creciente presupuesto y mayores responsabilidades puestas en manos de los soldados —como evidencia la siguiente gráfica, las instituciones militares tienen el mayor presupuesto en décadas y, además, acumulan 234 funciones que antes eran de otras instituciones civiles—, la tendencia es clara: hoy los militares tienen más poder y menos contrapesos que en los sexenios pasados.
Fuero militar para la Guardia Nacional en la iniciativa
La iniciativa del presidente López Obrador tiene repercusiones importantes en materia de fuero militar. Específicamente, la iniciativa contempla adicionar al artículo 57 de la Ley de la Guardia Nacional un párrafo para que el personal naval y militar asignado a la Guardia Nacional esté sujeto a la jurisdicción militar:
Artículo 57. … Sin perjuicio de lo anterior, el personal militar asignado a la Guardia Nacional continuará sujeto a la jurisdicción militar respecto de los delitos especificados en el Libro Segundo del Código de Justicia Militar que atenten contra la jerarquía y la autoridad.
Hay que recordar que uno de los requisitos actuales para el ingreso y permanencia a la Guardia Nacional es que cualquier elemento debía «estar funcionalmente separado de su institución armada de origen y quedar adscrito a la Guardia Nacional, sujeto a la disciplina, fuero civil y cadena de mando establecidas en esta Ley». Es decir, los militares en la GN debían separarse del Ejército y someterse a la justicia civil. Como hemos documentado anteriormente, los militares simularon cumplir esta obligación, pues todos sus elementos en la Guardia Nacional permanecieron en la nómina y bajo el control del Ejército, pero las leyes aún los mantenían bajo el sistema de justicia civil. Por ello, en esta iniciativa también se pretende cambiar la fracción IX del artículo 25 de la Ley de la Guardia Nacional para eliminar esta disposición y protegerlos .
Asimismo, se propone una reforma a la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos para que se reconozca como personal en activo del Ejército y Fuerza Aérea al personal que se encuentre asignado a la Guardia Nacional. Lo anterior, para reafirmar que ese personal mantenga su fuero militar. Además, es necesario aclarar que la iniciativa contempla en el transitorio sexto que los miembros de la GN provenientes de la Policía Federal cesarán de prestar sus servicios a la institución, por lo que todo el personal de la Guardia Nacional gozaría del fuero militar al quedar conformado únicamente por marinos y soldados.
Cabe mencionar que esta no es la primera vez que se pretende dotar de fuero militar al personal de la Guardia Nacional. Cuando se llevaron a cabo las discusiones sobre las reformas constitucionales relativas a la creación de la Guardia Nacional, el grupo parlamentario de MORENA propuso reformar el artículo 13 de la Constitución con el objetivo de que la Guardia Nacional tuviera fuero militar. Sin embargo, el Senado decidió por unanimidad no reformar este artículo para mantener la exclusividad del fuero militar para los soldados.
El fuero militar, la justicia y la impunidad
En términos simples, el fuero militar implica que los soldados están sujetos a tribunales especiales que investigan y sancionan delitos que están relacionados con la disciplina castrense. Esta figura jurídica está contemplada en el artículo 13 de la Constitución, el cual establece que: «[l]os tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército». Además, esta norma constitucional señala que en los delitos o faltas del orden militar, donde hay algún civil involucrado, la justicia civil es la que debería hacerse cargo, pues sólo de manera excepcional alguien debería ser juzgado por tribunales especiales.
A pesar de que el fuero militar es una figura contemplada en la Constitución, no implica que sea consistente con el acceso a la justicia. La realidad es que el fuero militar ha permitido perpetuar múltiples violaciones graves a derechos humanos; ha dejado a las víctimas desamparadas y sin acceso a la justicia; y a los responsables, sin sanciones y en completa impunidad. En este sentido, conviene precisar las razones por las que el fuero militar es un problema en México.
En teoría, los casos relacionados con violaciones a derechos humanos cometidas por militares en contra de civiles deben ser investigadas y juzgadas por jueces civiles. No obstante, la realidad es muy diferente, pues existe una serie de obstáculos que hacen imposible que las víctimas accedan a la justicia. De acuerdo con el “Informe Justicia Olvidada. La impunidad de las violaciones a derechos humanos cometidas por soldados en México”, hay distintos problemas relacionados con el uso del fuero militar que impiden que las víctimas puedan tener un debido proceso.
Por ejemplo, en los juicios civiles en contra de militares suele ser difícil asegurar la comparecencia de estos ante las fiscalías para que rindan sus declaraciones. Incluso hay ocasiones en las que soldados llamados como testigos son acuartelados para evitar que se presenten. Otro problema es que muchas veces los militares fungen como los primeros respondientes —autoridades que se encuentran en el lugar donde se cometió un delito y tienen la obligación de resguardar la escena del crimen— en escenarios donde ellos mismos cometieron violaciones a derechos humanos. Lo anterior hace posible que puedan alterar la evidencia de los delitos y, así, obstaculizar el desarrollo de las investigaciones.
Sirva recordar que en 32 casos en los que la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) emitió recomendaciones a la SEDENA por violaciones graves a derechos humanos entre 2007 y 2014, los integrantes del Ejército habían alterado la escena del crimen. Del mismo modo, las víctimas enfrentan serios inconvenientes para acceder a la justicia debido a que en las investigaciones civiles de delitos cometidos por militares rara vez se investiga a los superiores jerárquicos de los presuntos responsables, por lo que la justicia se queda a medias.
Un caso emblemático que demuestra los males del fuero militar es el de Tlatlaya, que ocurrió en mayo de 2014. En este suceso, entre 12 y 15 personas fueron privadas de la vida por parte de personal militar. El caso fue investigado de manera simultánea por autoridades civiles y militares. Los tribunales militares no le dieron el carácter de víctima a Clara Gómez, una sobreviviente de esta masacre, por lo que no tuvo acceso al expediente. Esto abrió la puerta a un escenario de extrema opacidad y arbitrariedad donde ni siquiera la víctima tuvo conocimiento de lo sucedido en la investigación. Además, es pertinente mencionar que, de 7 soldados que fueron investigados por la justicia castrense, 6 fueron absueltos y sólo uno fue condenado a un año de prisión.
En suma, pareciera que los ciudadanos no tienen derecho a la justicia cuando el victimario es un soldado. Esto ha sido señalado también ante tribunales internacionales, cuando México ha sido condenado por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) en casos de abuso por parte de los militares.
En primer lugar, es pertinente mencionar el caso Radilla Pacheco vs México, donde Rosendo Radilla fue detenido en 1974 por miembros del Ejército y, posteriormente, desaparecido. Otro caso que llegó hasta la Corte Interamericana es el de Fernández Ortega y otros vs. México de 2002, en el cual una mujer indígena de Guerrero fue violada por un militar mientras que otros soldados observaban. La señora Fernández Ortega interpuso recursos para investigar y sancionar a los responsables, pero nunca logró obtener justicia. El caso Rosendo Cantú y otra vs México también es un caso relacionado con una violación que cometieron militares en el año 2002 en contra de la señora Rosendo Cantú, mujer indígena de Guerrero. La investigación se llevó a cabo bajo la jurisdicción militar y fue archivada, sin consecuencias para los señalados. Finalmente, el caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México de 1999, en el que los señores Montiel Flores y Cabrera García fueron arbitrariamente detenidos, torturados y, posteriormente, inculpados de haber cometido una serie de delitos por los que fueron condenados a prisión.
Estos casos tienen varios puntos en común: violaciones graves a derechos humanos cometidos por militares, impunidad y, además, en estos cuatro casos la Corte Interamericana resolvió que México incumplió sus obligaciones de debido proceso y garantías judiciales, ya que el artículo 57 del Código de Justicia Militar extendía la competencia del fuero castrense a delitos que no tienen estricta conexión con la disciplina militar. Como consecuencia, la CoIDH ordenó que México hiciera las reformas pertinentes. Si bien este artículo fue reformado en 2014, la misma Comisión ha emitido varios informes donde expresa que esta reforma no ha sido adecuada con base en los parámetros del sistema interamericano de derechos humanos.
Como hemos visto, el fuero militar implica una serie de limitantes muy importantes para la búsqueda de justicia por parte de las víctimas de ilegalidades cometidas por los soldados. Esto resulta doblemente importante cuando se considera que hoy las fuerzas militares violan derechos humanos con mayor intensidad que otras corporaciones de seguridad. Una muestra de ello puede verse en los datos de la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (ENPOL) levantada por el INEGI en 2021, a la mitad de este sexenio.
Cuando se les preguntó a las personas sobre lo que sucedió entre su detención y antes de ser presentadas ante el Ministerio Público, la Marina y el Ejército resultaron ser las instituciones que ejercieron violencia con mayor frecuencia. Del total de detenciones hechas por la Marina, 61% de los detenidos fueron pateados o golpeados, 48% fueron asfixiados, 38% fueron ahogados, a 32% le dieron descargas eléctircas y 13% fueron víctimas de violación sexual. Del total de detenciones hechas por el Ejército, en 53% de los casos golpearon a la víctima, en 37% los lesionaron con objetos, en 19% de las ocasiones lesionaron los órganos sexuales de la persona y en 8% de los casos las violaron.
Cuando se separan estas acciones por corporación y por el género de las víctimas, no sólo es claro que los militares destacan de entre todas las otras instituciones, sino que hay marcadas diferencias cuando se trata de las mujeres: mientras 11% de los hombres detenidos por la Marina sufrieron violencia sexual y 7% de los detenidos por el Ejército, cuando se trató de mujeres estos porcentajes subieron hasta el 51% y 22%, respectivamente.
Llama la atención que la Guardia Nacional resulta ser la institución con menores índices de violencia, aunque no por ello estas prácticas están ausentes de su actuar. Por ejemplo, 11% de las mujeres detenidas por la GN sufrieron violencia sexual y alrededor de una quinta parte de los hombres padecieron lesiones por aplastamiento y golpes directos o con objetos.
Precisamente ahí radica el fondo de esta discusión: bajo la cobija del fuero militar, los soldados hoy en día violan derechos humanos con mayor intensidad que otras corporaciones. Esto se suma a que llevarlos a la justicia se vuelve una tarea casi imposible para las víctimas. Mientras que la Guardia Nacional presenta esta clase de conductas con menor intensidad, incluso bajo las disposiciones actuales que los someten al orden civil, al excluirlos de la aplicación de la justicia civil en primera instancia y brindarles el fuero castrense se generan los incentivos para que la impunidad que caracteriza a la justicia militar se extienda a una institución que la Constitución mandata todavía como civil.
Sin importar si la Guardia Nacional está o no bajo el control operativo y administrativo de la SEDENA y sin importar si las nuevas leyes de la Guardia Nacional contravienen o no la Constitución, la consecuencia más importante, e inmediata, en caso de que se apruebe la iniciativa del presidente López Obrador en sus términos, es que todos sus efectivos quedarían sujetos a un sistema de justicia diferente al del resto de ciudadanos y fuerzas de seguridad de México. En lugar de acercarlos a cumplir con todas las disposiciones legales nacionales e internacionales para avanzar en la construcción de Estado de derecho, el presidente ha preferido colocarlos en un régimen especial, fuera del alcance de las leyes que todos los demás tenemos que cumplir.
Los autores agradecen la ayuda de Javier Martínez Rodríguez, Lorenzo León Robles y Renata Gómez Lameiras para el procesamiento y análisis de datos de este texto.
