La primera infancia, que abarca desde el nacimiento hasta los cinco años, es una etapa crucial en el desarrollo cerebral y la adaptabilidad de los niños. Organismos internacionales como la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Banco Mundial han enfatizado la importancia de invertir en este periodo para el desarrollo óptimo de las personas. Inclusive, algunos estudios indican que la desnutrición, la falta de estimulación y de protección, especialmente en los primeros tres años de vida, tienen consecuencias a largo plazo en las familias y sus comunidades. Estos efectos se traducen en dificultades durante la etapa escolar de los niños y puede repercutir significativamente en la economía del país. Estos hallazgos, divulgados en la revista médica The Lancet y retomados por la UNICEF, documentan las implicaciones derivadas de la falta de atención en la primera infancia.
Pocas medidas de política pública orientadas a una parte tan específica de la vida de las personas pueden tener tantas repercusiones para el desarrollo de nuestras comunidades. Y, sin embargo, la información que tenemos disponible es relativamente escasa, comparada con otras intervenciones de gobierno. Ante esta situación, es pertinente preguntarse si el Estado mexicano ha garantizado la accesibilidad para cuidar a la primera infancia y transparentado esta información de manera efectiva. Este análisis busca evaluar si durante la administración de Andrés Manuel López Obrador se ha alcanzado ese objetivo.
Las repercusiones de la falta de atención a la primera infancia son más sensibles, entre aquellos que viven en condiciones de pobreza y pobreza extrema. Según el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), para 2020 aproximadamente el 54.3 % de las niñas y niños en la primera infancia se encontraban en situación de pobreza. Esto no solo impacta en su acceso a servicios básicos de salud durante esta etapa de sus vidas, sino que también tiene implicaciones a largo plazo en las oportunidades a las que puedan acceder en su crecimiento. El Consejo destaca que, durante esta fase, no solo se ven afectados las y los menores de 5 años, sino también sus familiares, quienes enfrentan dificultades para encontrar trabajo debido a las atenciones que requiere el menor.
En 2019, el gobierno mexicano colocó por primera vez la atención a la primera infancia en el centro de la discusión al agregar la educación inicial y preescolar al artículo 3.º de la constitución. Si bien no es la primera vez que el gobierno ofrece un programa específico a este grupo de edad, sí es la primera vez que se les nombra. Luego de la reforma constitucional, el gobierno diseñó la Estrategia Nacional de Atención a la Primera Infancia (ENAPI) para coordinar las medidas hacia este grupo etario. Pero ¿esta adición al artículo 3ro y la ENAPI han sido suficientes para mejorar la calidad de vida de la primera infancia? Y además de esto, ¿la transparencia que ha hecho el Estado mexicano de la importancia de la atención de la primera infancia ha sido suficiente?
La ENAPI tiene el objetivo de garantizar a las niñas y niños menores de 6 años el ejercicio efectivo de sus derechos de supervivencia, educación, protección, desarrollo integral y prosperidad, participación y una vida libre de violencia.
La Universidad Iberoamericana de la Ciudad de México, la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes (SIPPINA) y diversas organizaciones de la sociedad civil crearon la Plataforma de Acompañamiento para la implementación de la Ruta Integral de Atenciones, en el marco de la Estrategia Nacional de Atención a la Primera Infancia (ENAPI), como parte de la implementación de la ENAPI. La plataforma busca coordinar y acompañar a la federación, estados y municipios en la articulación intersectorial de servicios para la primera infancia, abordando dimensiones como Salud y nutrición, Educación y cuidados, Protección y Bienestar. Además, tiene como objetivo sensibilizar y capacitar a los operadores de servicios para convertirlos en agentes replicadores en los municipios.
Desde noviembre de 2020, esta plataforma se acompañó a las y los representantes de 13 entidades federativas que arrancaron los pilotajes de la ‘Plataforma de Acompañamiento para la ENAPI’. Dichos estados son: Campeche, Chiapas, Chihuahua, Ciudad de México, Durango, Estado de México, Guanajuato, Oaxaca, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Yucatán y Zacatecas. Sin embargo, no hay información disponible para poder evaluar el impacto que ha tenido la plataforma, a cuantas infancias se les está dirigiendo la atención, etc. Si bien la intención de estos recursos son loables, si no existen datos verificables que validen que en efecto las infancias están recibiendo esta atención, no es posible evaluar si ha sido una política pública efectiva o benéfica para las infancias.
PEEI: información insuficiente
Uno de los programas más importantes de atención a la primera infancia depende de la Secretaría de Educación Pública (SEP): el Programa Expansión de la Educación Inicial (PEEI). Este programa tiene como objetivo general brindar a niñas y niños de 0 a 2 años 11 meses de edad el oportuno acceso a los servicios públicos de educación inicial mediante la ampliación de la cobertura a través de Modalidades Escolarizadas y No Escolarizadas, esto mediante un subsidio que varía de acuerdo a la modalidad.
De acuerdo con la información publicada en el Diario Oficial de la Federación en el 2020, los acuerdos necesarios para el funcionamiento óptimo de este programa debieron estar definidos antes del último día de marzo de 2022. Sin embargo, las evaluaciones de CONEVAL entre 2020 y 2022 señalan una problemática persistente: discrepancias en las definiciones de la población objetivo dentro de los lineamientos de operación. Estas diferencias dificultan medir con precisión la cobertura del programa, ya que no se especifica claramente quiénes serían los beneficiarios. Lo cual, a su vez, dificulta saber a quienes se les está dando la ayuda.
La última evaluación disponible de CONEVAL recalcó que la Dirección General de Desarrollo Curricular, de la Subsecretaría de Educación Básica, presentó Fichas de Monitoreo y Evaluación en las cuales se mostraron los resultados de las niñas y niños atendidos en educación inicial escolarizada y no escolarizada. Sin embargo, esta misma unidad no ha podido proporcionar los datos que utilizaron para realizar dichas fichas, lo cual imposibilita al Consejo a validar su veracidad para que pueda realizar una evaluación adecuada. La única razón mencionada en el informe es la falta de presupuesto de la Dirección General.
De acuerdo con estas fichas, la Dirección General de Desarrollo Curricular ha cumplido sus metas en 78.67 % para la cobertura de educación inicial no escolarizada y 176.68 % de cobertura de educación inicial escolarizada. No obstante, estos números equivalen a 13,638 niñas y niños del primer grupo y 21,244 del segundo grupo. El CONEVAL destaca que, según los objetivos del programa, se debería atender a aproximadamente 7 millones de menores de 0 a 2 años 11 meses, que se encuentran en situaciones de vulnerabilidad más altas, por lo que es crucial una implementación efectiva del programa.
Al revisar el presupuesto de este programa de 2018 a la fecha, es posible detectar que reportan un incremento de 266 %, para atender la educación de las niñas y niños de 0 a 2 años de edad. Sin embargo, como se puede mostrar en la siguiente gráfica, del 2019 a 2023 el monto efectivamente pagado siempre difiere del aprobado. Hay, en promedio, una diferencia de 146,4 millones de pesos al año entre lo aprobado por el Congreso y lo efectivamente gastado por el gobierno en este programa.
Por su parte, el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C. (CIEP) llevó a cabo un análisis exhaustivo del gasto público federal dirigido a la primera infancia en 2021. El estudio se enfocó en cuatro programas destinados a niñas y niños de 0 a 2 años 11 meses:
- Los Servicios de guarderías del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).
- Las Estancias del Bienestar y Desarrollo Infantil (EBDI) del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE).
- El Programa Expansión de la Educación Inicial de la Secretaría de Educación Pública (SEP), el programa que hemos analizado a lo largo de este artículo.
- El Programa de Apoyo para el Bienestar de Niños, Niñas Hijos de Madres Trabajadoras (PABNNHMT) de la Secretaría del Bienestar.
Según el CIEP, los fondos asignados a estos programas no son suficientes para reducir las desigualdades existentes. Esta desigualdad no solo está marcada por el ingreso. Al examinar la distribución de los recursos entre los estados, también se observa una marcada disparidad. Por ejemplo, la Ciudad de México asigna 4,330 pesos por infante, mientras que en entidades como Hidalgo y Chiapas se destinan menos de 300 pesos. Al no proporcionar un presupuesto equitativo para todas las y los niños, las persistentes brechas de desigualdad dificultan la generación de oportunidades para quienes tienen menos.
Otro punto muy importante que señala el CIEP es que la mayoría de estos apoyos son obtenidos por madres, padres y tutores que trabajan en el sector formal de la economía. Solamente el 14.8 % de las madres, padres y tutores sin seguridad social pueden acceder a este tipo de apoyos. Esto, de nuevo, refuerza la desigualdad que pretenden reducir. Las personas que necesitan acceder a un mejor sistema educativo son quienes se encuentran en los sectores más vulnerables de la población y que, en su mayoría, pertenecen al mercado de trabajo informal o no tienen acceso a un trabajo.
En conclusión, la atención a la primera infancia ha ganado un merecido lugar en la agenda política y social, reconocida como un periodo crítico en el desarrollo de los niños y las niñas y en la construcción de un futuro más igualitario y próspero para la sociedad. No obstante, a pesar de los avances y el compromiso gubernamental, persisten desafíos sustanciales en la implementación de políticas y programas efectivos. La desigualdad en el acceso a recursos y servicios, así como los recortes presupuestales son cuestiones que requieren atención inmediata para garantizar que la atención a la primera infancia sea oportuna y equitativa. El futuro de una sociedad más equitativa y próspera depende en gran medida de la atención otorgada a su primera infancia.
Uno de los primeros pasos indispensables para mejorar la intervención gubernamental es contar con más y mejor información que permita a las personas expertas evaluar los programas destinados a la primera infancia y fortalecer sus mecanismos de rendición de cuentas. No solo eso, la transparencia también puede garantizar el ejercicio de los derechos al facilitar a madres, padres y tutores a conocer los programas y poder participar de ellos.
Miranda Carballo Corrales
Analista en Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad y especialista en temas de género.
