Aunque el combate a la corrupción en México es un factor que cada día se fortalece, existe aún reticencia para regular mecanismos que incentiven la denuncia de actos de corrupción. En particular, es alarmante la deficiencia existente en torno a la protección de denunciantes en procedimientos de investigación, lo que pone en peligro la colaboración de los ciudadanos.
El papel de los Estados en el combate a la corrupción
El reto de los Estados es lograr que la transparencia y la rendición de cuentas se constituyan como elementos incuestionables en el desarrollo cotidiano de una democracia. La expectativa es que se impulsen medidas que enmienden las deficiencias que puedan presentarse.
En materia de combate a la corrupción, además de las medidas estructurales preventivas y para la efectiva sanción de actos ilícitos, existen medidas vinculadas a la detección e investigación de conductas viciadas de corrupción (Villoria Mendieta & Izquierdo Sánchez, 2015). Dentro de estas últimas, se encuentran la creación de instrumentos que permitan acusar abierta y sencillamente a personas envueltas en casos de corrupción y el diseño de un sistema confiable de protección a denunciantes. Se pretende, por lo tanto, que si dichas personas reciben actos de intimidación y represalia en su contra por colaborar con las autoridades, el Estado las proteja para evitar que su dignidad, integridad, vida o empleo corran peligro.
Estas medidas forman parte de las tendencias internacionales en el combate a la corrupción a través de las cuales se ha conminado a los Estados a adoptar en sus leyes mecanismos similares. Su efectividad, inclusive, incentiva la denuncia de actos de corrupción ante las autoridades competentes, constituyéndose en una de las armas más importantes en el arsenal del cumplimiento de la ley (Criminal Division of the U.S. Department of Justice and the Enforcement Division of the U.S. Securities and Exchange Commission, 2012).
Así lo han reconocido expresamente la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (2000) y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (2003). Además, múltiples organizaciones internacionales como la Organización de los Estados Americanos (OEA)[1] y la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)[2] se han pronunciado al respecto en el mismo sentido.
En resumen, con leyes y regulaciones de esa naturaleza se pretende que una persona lleve hasta el final su denuncia sin miedo a ser sancionada o acosada por haberse atrevido a revelar la información sobre un caso de corrupción (Sandoval Ballesteros, 2010).
El caso de México
El caso mexicano resulta peculiar pues, no obstante los esfuerzos que se llevaron a cabo para reformar el marco normativo de combate a la corrupción (objeto de modificaciones constitucionales en 2015 y a leyes secundarias en 2016), la ley de la materia (Ley General de Responsabilidades Administrativas) ha sido deficiente al regular las vías para denunciar la corrupción y la necesaria protección de esos denunciantes ante actos de represalia.
Si bien hoy se prevé que el diseño y supervisión de mecanismos de autorregulación debe orientarse al cumplimiento de programas de integridad que contengan herramientas de protección a denunciantes, no existe una norma general que precise qué información se considera de interés público, cuál es el papel que juegan los acuerdos de confidencialidad que vinculan a los denunciantes, o cuáles son las medidas concretas que pueden dictarse en beneficio de ellos.
La ley en México, si bien prevé la posibilidad de que un servidor público denunciante pueda solicitar medidas de protección razonables, nada regula sobre el derecho de ciudadanos (que no sean funcionarios) para denunciar irregularidades, ni el asesoramiento que debe recibir en estos procedimientos o de parte de quién, ni el procedimiento que debe seguirse para denunciar un acto de corrupción.
Esas deficiencias violan los tratados internacionales mencionados, pues el Estado mexicano ha incumplido con la obligación de adaptar a su legislación nacional medidas para proteger a denunciantes, así como procedimientos y normas probatorias que permitan que éstos colaboren sin ponerse en peligro.
Ya la OCDE enfatizó en 2017 (incluso antes de la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas) que en México “existe muy poca protección contra represalias en caso de ser divulgada la identidad del denunciante, y hay una gran incertidumbre en cuanto a la manera en que serían aplicadas las medidas de protección previstas actualmente en la ley mexicana”[3] (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, 2017).
Por lo tanto, es claro que el Estado mexicano no ha llevado a cabo las acciones necesarias para proteger a los denunciantes de posibles actos de corrupción, en el marco de la reforma en materia de combate a la corrupción y del Sistema Nacional Anticorrupción. Atento a lo anterior es necesario que sean tomadas en consideración por el gobierno entrante las recomendaciones que diversos organismos internacionales han efectuado en la materia (marcadamente, las contenidas en la “Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la Protección de las Personas que Informen sobre Infracciones del Derecho de la Unión Europea”[4]).
De manera particular, los ejes focales sobre los cuales el Estado habría de desarrollar un marco para cumplir con los acuerdos internacionales son:
- Aprobación de una ley reglamentaria de la Constitución que regule la protección de los denunciantes de actos de corrupción, la cual defina quiénes son denunciantes, cuáles son las medidas de protección que a éstos benefician, así como cuáles son los medios de defensa efectiva con los que cuentan para el caso de que, incumplidas las medidas de protección, se causen daños y perjuicios.
- Aprobación de una reforma constitucional en la que se establezca que el Estado responderá patrimonialmente por la omisión de la Administración Pública de proteger a los denunciantes.
- Creación de un organismo con autonomía técnica y de gestión cuyo objeto sea la intermediación entre los órganos que investigan actos de corrupción y los denunciantes.
Carlos G. Guerrero Orozco. Abogado por la Escuela Libre de Derecho y maestro en gobierno y administración pública por la Escuela de Política y Alto Gobierno Goberna del Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset. Ha ejercido profesionalmente desde firmas de abogados y desde la organización no gubernamental que cofundó, en temas relacionados con consultoría y litigio estratégico para la mejora del desarrollo gubernamental. Ha sido profesor de Derecho Administrativo en la Escuela Libre de Derecho.
Twitter: @CarlosGuerreroO
Bibliografía
Criminal Division of the U.S. Department of Justice and the Enforcement Division of the U.S. Securities and Exchange Commission. (2012). A Resource Guide to the U.S. Foreign Corrupt Practices Act (FCPA). Retrieved from Department of Justice of the United States of America: https://www.justice.gov/sites/default/files/criminal-fraud/legacy/2015/01/16/guide.pdf
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos. (2017). Estudio de la OCDE sobre la integridad en México. Aspectos claves. Retrieved from https://www.oecd.org/gov/ethics/estudio-integridad-mexico-aspectos-claves.pdf
Sandoval Ballesteros, I. E. (2010). Papel de los informantes internos (Whistleblowers) en el combate a la corrupción. (R. M. Silva, Ed.) Lo que todos sabemos de la corrupción y algo más, 199-210. Retrieved from https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2770/9.pdf
Villoria Mendieta, M., & Izquierdo Sánchez, A. (2015). Ética Pública y Buen Gobierno. Regenerado la democracia y luchando contra la corrupción desde el servicio público. Madrid: Tecnos; Instituto Nacional de Administración Pública
[1] El Departamento de Cooperación Jurídica de esa organización impulsó la “Ley Modelo para facilitar e incentivar la denuncia de actos de corrupción y proteger a sus denunciantes y testigos”. Esa ley marco está disponible en http://www.oas.org/juridico/ley_modelo_proteccion.pdf.
[2] En 2017 ese organismo internacional emitió el “Estudio de la OCDE sobre la integridad en México. Aspectos claves”, en el que se pronunció por cuanto a la protección de denunciantes en el sistema mexicano. El documento está disponible en https://www.oecd.org/gov/ethics/estudio-integridad-mexico-aspectos-claves.pdf.
[3] Resulta importante precisar que más allá de existir “poca protección” o “una gran incertidumbre”, la realidad es que en México no existe regulación en materia de corrupción que regule medidas de protección en beneficio de los denunciantes de actos de corrupción. Ni siquiera la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada (en lo tocante a las mínimas medidas que prevé en la denuncia de hechos relacionados con la delincuencia organizada) remite a la Ley General de Responsabilidades Administrativas para su aplicación, ni viceversa
[4] La Directiva de referencia será votada en octubre de 2018, por lo que a la fecha todavía no ha sido aprobada. Sin perjuicio de ello, lo valioso del proyecto (disponible en https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52018PC0218), más allá del texto definitivo de los artículos que la componen, es la exposición de los motivos contenido en ese documento, que permite entrever el diagnóstico de la región en lo tocante a la deficiente protección de denunciantes.
