Análisis del paquete económico 2022: el presupuesto de un solo hombre

El Paquete Económico es el conjunto de documentos con los que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) presenta sus estimaciones sobre el desempeño de la economía para el siguiente año, la política específica sobre impuestos, los ingresos que calcula que obtendrá y cómo planea utilizar el presupuesto público. A partir de estos insumos, conocidos como Criterios Generales de Política Económica, Miscelánea Fiscal, Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación y Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, respectivamente, comienza el proceso legislativo que, antes del 15 de noviembre, debe concluir con la aprobación del presupuesto para el siguiente año. 

El gasto público estimado para 2022, por 7,088,250 millones de pesos, es la cifra más grande de presupuesto de la que se tenga registro y representa un incremento de 8.5% en términos reales (tomando en cuenta la inflación) con respecto al presupuesto de 2021. Esto contrasta con el alza de los ingresos presupuestarios, que entre 2021 y 2022 se estima que crecerán 7.5% en términos reales. Es decir, el aumento en el gasto es superior a los ingresos que el gobierno estima tener. Para cubrir esta diferencia, el gobierno de Andrés Manuel López Obrador echará mano de financiamientos producto de la contratación de deuda pública, pues el déficit presupuestario (la diferencia entre los ingresos y los gastos) será de 875,570.5 millones de pesos, la cifra más alta desde 2015.

Este aumento en el gasto será destinado a fines muy claros: las prioridades del presidente. El incremento presupuestal más señalado por las autoridades es el del sector salud, indispensable después de los recortes y subejercicios detectados antes y durante la pandemia. Pero entre otros de los rubros con aumentos importantes destacan las ampliaciones por 24 mil millones de pesos, 70% adicional con respecto al presupuesto disponible al segundo trimestre de este año, a la Guardia Nacional (que se pretende integrar formalmente el próximo año a las fuerzas militares); a Petróleos Mexicanos (cuyas pérdidas crecientes y deficiente manejo comprometen a las finanzas públicas); a los cuestionados proyectos de infraestructura que el presidente se ha negado a reconsiderar, como el Tren Maya, y a los programas sociales, cuyo diseño deficiente ha provocado que no cumplan con sus objetivos e incluso sean regresivos, ampliando las brechas de desigualdad.  

En contraste, el proyecto de presupuesto para 2022 revela los múltiples temas que no son una prioridad para el presidente López Obrador, pues existen diversas áreas y rubros que cada vez tienen menos recursos. Por ejemplo, el gasto para ciencia, tecnología e innovación llegará a su punto más bajo en toda la década y se hicieron recortes a la Secretaría de Economía y la Secretaría de la Función Pública. Igualmente, y aunque su presupuesto es elaborado por ellos mismos, diversos órganos autónomos constitucionales tendrán menos recursos que el año pasado, como la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) o el Instituto Nacional Electoral (INE). 

Perspectiva macroeconómica

Previo al cálculo de la magnitud de los ingresos y la manera en que se ejercerá el gasto, la SHCP estima las condiciones económicas en que serán posibles los resultados esperados. Dichas expectativas están establecidas en los Criterios Generales de Política Económica y son la base para estimar la situación de las finanzas públicas durante el año fiscal siguiente. Así mismo, la comparación de las expectativas macroeconómicas de la Secretaría de Hacienda con las de otras instituciones y los resultados a lo largo del año nos permite prever cuáles serán los efectos sobre la recaudación y la deuda. 

Para 2022, el gobierno estima que el Producto Interno Bruto crecerá 4.1%, una inflación de 3.4%, que el tipo de cambio promedio será de 20.3 pesos por cada dólar y una producción de crudo de 1.826 millones de barriles diarios a un precio promedio por barril de 55.1 dólares. Si se comparan las estimaciones de las primeras dos variables, crecimiento del PIB e inflación, con las expectativas de otras instituciones nacionales, internacionales y privadas, como el Banco de México, la OCDE, el FMI o diversos bancos, puede observarse que las estimaciones del gobierno mexicano se encuentran en el extremo más optimista. En el caso del crecimiento del PIB, la única estimación cercana a 4.1% de la SHCP corresponde al Fondo Monetario Internacional (4.2%), mientras que el resto de instituciones calculan un resultado menos alentador para la economía nacional. Lo mismo sucede en el caso de la inflación para 2022, en donde la expectativa de Hacienda de alcanzar una meta de 3.4% solo es compartida por el FMI y la OCDE, mientras que el resto de instituciones esperan una inflación superior.  

Si bien todas las cifras aquí mostradas corresponden a estimaciones que pueden o no cumplirse en función de la precisión de cada modelo, resulta necesario señalar que los cálculos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se fundamentan en las predicciones más optimistas posibles sobre el desempeño de la economía mexicana. En caso de que estos supuestos no se cumplan, las finanzas públicas enfrentarían múltiples desafíos, pues los ingresos del gobierno serían significativamente menores a los estimados. El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados estima que una caída o aumento en medio punto porcentual de crecimiento real significa un cambio de 19,600 millones de pesos en la recaudación tributaria. Así mismo, una variación en la producción petrolera en 50 mil barriles diarios implicaría una alteración por 13,400 millones en los ingresos petroleros; un dólar adicional en el precio del petróleo significa 13,400 millones de pesos; y una apreciación o depreciación de 20 centavos en el tipo de cambio significa 9,700 millones de variación.

Ingresos para 2022

La Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación (ILIF) debe ser discutida y aprobada por ambas cámaras del Poder Legislativo y es uno de los pilares fundamentales para el proceso del gasto público. A partir de las estimaciones de los montos y fuentes de los recursos con los que contará el gobierno en el año siguiente, se define el gasto público que se asigna en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) (aunque algunos especialistas, como el ex secretario de Hacienda Carlos Urzúa, señalan que primero se estiman los gastos y a partir de ello se busca cuadrar los ingresos). 

Para 2022 la SHCP estima que los ingresos presupuestarios, es decir, aquellos correspondientes al cobro de impuestos, la venta de hidrocarburos y sus derivados y otros flujos de recursos propios de la operación diaria del gobierno, llegarán a 6,172,635 millones de pesos, una cifra 7.5% superior a la del 2021 en términos reales. Cabe destacar que, a pesar de que no se han creado nuevos impuestos ni se ha puesto sobre la mesa una reforma tributaria, el gobierno espera que la recaudación de ISR e IVA aumente significativamente, lo cual solo será posible en la medida que el crecimiento económico no sea menor al estimado y que la efectividad recaudatoria mejore.

Para que los ingresos del gobierno puedan cubrir los 7,088,250 millones de pesos que se estiman gastar en el PEF, los ingresos presupuestarios del gobierno se complementan con los ingresos derivados de financiamientos, es decir, deuda, que para 2022 llegará a 915,615 millones de pesos, es decir, el 13% del gasto del gobierno se financiará con deuda pública. Esta cifra de endeudamiento es 21% más grande que la del año 2021, lo que refleja que, a pesar de que se sigue privilegiando un enfoque de finanzas públicas responsable al no depender en exceso de la deuda, su importancia dentro de las finanzas públicas de esta administración comienza a aumentar. Esto no es negativo por sí mismo, pues un uso responsable de la deuda puede tener consecuencias positivas, pero contrasta con el discurso continuo del presidente López Obrador de que su gobierno funciona sin contratar un solo peso de deuda. 

El proyecto de presupuesto de egresos 2022

La aprobación del PEF es una tarea exclusiva de la Cámara de Diputados que, de acuerdo con el artículo 74 constitucional, tiene la facultad de «aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal». A diferencia de procesos como las reformas constitucionales, la aprobación del PEF no requiere de mayoría calificada, sino que sólo de la mayoría simple del Pleno, es decir, la mitad más uno de los diputados presentes. 

El presupuesto estimado para 2022, por 7,088,250 millones de pesos, representa un incremento de 8.5% en términos reales (tomando en cuenta la inflación) con respecto al presupuesto aprobado en 2021. En la última década no se había visto un incremento presupuestal de tales dimensiones, por lo que, a pesar del discurso de austeridad, este es el gobierno que gastará más recursos desde que se tiene registro. 

Este incremento en el presupuesto, como se ha visto, proviene principalmente de un aumento del financiamiento con deuda y de una estimación optimista del desempeño económico. Si se observa la estructura del presupuesto propuesto para 2022 y se le compara con el de 2021, puede notarse que la mayor parte del presupuesto tendrá un componente inercial, con cambios menores al 10%, mientras que los grandes incrementos tienen una marca muy clara: se trata de las prioridades del presidente López Obrador. 

Dentro de las Secretarías de Estado, la dependencia con el mayor incremento relativo será la Secretaría de Turismo, que tendrá 25,824 millones de pesos más que este año, un incremento de 64.8%, que se destinará prácticamente en su totalidad a la construcción del Tren Maya. Le siguen las entidades no sectorizadas, en donde se encuentra el presupuesto del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec, que incrementará su presupuesto 21 veces con respecto a 2021. El tercer ramo con mayores incrementos será la Secretaría de Bienestar, en donde el aumento en los montos de las Pensiones para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores explica el incremento de 48.6% o 97,107 millones de pesos en esta dependencia. La Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana será la cuarta dependencia con mayor incremento, pues tendrá 37% más recursos, 25,211 millones de pesos, que en 2021, recursos que se destinarán en su mayoría a otra de las apuestas claras del presidente: la Guardia Nacional. Finalmente, la Secretaría de Salud será la quinta dependencia del gobierno con mayores incrementos, pues con 40,823 millones de pesos más que en 2021, tendrá un incremento de 26.9% en su presupuesto, cuyo destino principal será el programa de vacunación.  

Fuera de las secretarías de Estado, las principales áreas del gobierno que tendrán incrementos en su gasto serán el INEGI, el programa de apoyo a ahorradores y deudores de la banca (FOBAPROA), Pemex y el IMSS. 

En contraste, existen algunas dependencias cuyos presupuestos sufrirán recortes, entre las que destacan los órganos constitucionales autónomos como la CNDH, la COFECE, el INE y el IFT (aunque hay que señalar que estas instituciones, en principio, definen de manera autónoma su presupuesto y Hacienda lo reporta de manera íntegra). Igualmente, otras dependencias han sufrido importantes recortes que muestran la irrelevancia que tienen dentro de las prioridades del presidente, como lo es la Comisión Reguladora de Energía (CRE), que tendrá 81.1% menos recursos que en 2021, y la Comisión Nacional de Hidrocarburos, que tendrá un recorte de 69.7%. Otras dependencias con disminuciones significativas en su presupuesto serán la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) y la Secretaría de Economía, que tendrán recortes de más de 30%.

El caso de la Secretaría de Gobernación, que tendrá un recorte de 8.2% en su presupuesto, también da muestra de cómo ciertos temas no son de interés del Ejecutivo. Por ejemplo, si se compara con el presupuesto modificado de 2021, habrá recortes en la  Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres (-0.3%), la Comisión para el Diálogo con los Pueblos Indígenas de México (-16.7%), el Instituto Nacional de Migración (-21.4%), la Unidad para la Atención de las Organizaciones Sociales (-24.4%), la Dirección General de Prevención Social del Delito y la Reconstrucción del Tejido Social (-40.9%), la Dirección General de Construcción de Ciudadanía y Participación Social (-60%) o la Dirección General de Cultura Democrática y Fomento Cívico (-82.3%).

Las funciones de gasto

Una manera diferente de identificar las prioridades del gasto público es, en lugar de analizar las dependencias que recibirán los recursos, identificar la clasificación del gasto por la función en que pretende utilizarse. Por ejemplo, si se consideran los recursos destinados a la función de Salud, es notable el incremento con respecto a 2021, pues la cifra planificada es 115,660 millones de pesos superior, un incremento de 17%, lo cual coincide con los señalamientos de la autoridad de que esta será una de las prioridades de gasto. Otro rubro con ampliaciones significativas es el de la seguridad interior, el transporte, la protección ambiental y hasta la ciencia y tecnología. Sin embargo, es necesario observar las tendencias históricas del presupuesto de cada función para dimensionar los aumentos o recortes en comparación con otros años, pues en estos casos, el aumento no alcanza a compensar las reducciones que se hicieron al principio del sexenio. 

Por ejemplo, en el caso de la función de salud, es claro que el incremento coloca al tema en una posición privilegiada en comparación con años anteriores. 

Lo mismo sucede en el caso de la función de asuntos de orden público y seguridad interior que, como ya se había visto en el incremento presupuestal para la Guardia Nacional, es una de las prioridades presidenciales, pues alcanzará su pico histórico en 2022 después de un aumento de dimensiones nunca antes vistas. 

En contraste, el gasto para educación tendrá un incremento en 2022, pero este aumento será insuficiente para siquiera igualar el gasto que se hizo en 2020, por lo que, aún cuando el país enfrentará el desafío de continuar el regreso presencial a clases, se tendrá el segundo presupuesto más bajo de la década, sólo por arriba de lo gastado en 2021. 

La función de gasto dedicada a la ciencia, tecnología e innovación, que de acuerdo con la Constitución debería de ser de cuando menos 1% del PIB y que se prometió que no sufriría afectaciones a pesar de la eliminación de múltiples fideicomisos relacionados con la materia, en 2022 continuará en niveles mínimos históricos, solo mejor que en 2021. 

Un fenómeno similar puede identificarse en la función de gasto dedicado a la justicia, en donde los recursos que se destinarán en 2022 equivalen a sólo 0.46% del PIB y se mantienen como las peores cifras desde que se tiene registro, lo cual pone en entredicho la supuesta priorización del combate a la impunidad y la creación de un estado de derecho en donde «el que la hace, la paga».

La protección del medio ambiente tampoco es una de las prioridades del gasto público de esta administración, pues a pesar del incremento marginal propuesto, los niveles en que se mantiene siguen por debajo de lo que se destinó en el sexenio anterior. Esto, combinado con la desaparición del Fondo de Desastres Naturales, coloca al país en una situación particularmente vulnerable frente a los crecientes desastres naturales provocados por el cambio climático. 

Los programas sociales presidenciales

Aún entre los programas sociales prioritarios según los decretos presidenciales, su importancia en el presupuesto de 2022 varía notablemente. Por un lado, los programas de transferencias directas a adultos mayores, a los comités escolares y las entregas de fertilizantes incrementan su relevancia. Por el contrario, los programas para el apoyo de microempresas y de apoyos para la mejora de infraestructura social tuvieron las mayores reducciones.

En particular, los programas con un mayor aumento en términos porcentuales fueron la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (+69.6%), Fertilizantes (+26.1%) y La Escuela es Nuestra (+11%). Además, hubo dos programas que desaparecieron del presupuesto: el Programa de Microcréditos para el Bienestar (Tandas) y el Programa de Apoyo Microempresas Familiares, los cuáles fueron las principales acciones del Gobierno Federal para apoyar a las empresas afectadas por la crisis económica derivada de la pandemia. Otros programas tuvieron recortes importantes. Entre ellos destacan particularmente el Programa de Mejoramiento Urbano, con un recorte del 58.3%, y el Programa Nacional de Reconstrucción, con una reducción del 36%. 

En el caso de los demás programas, tuvieron incrementos menores al 10% de su presupuesto. Entre ellos destacan las becas Benito Juárez de educación básica, media superior y superior (que en su conjunto suman un proyecto de presupuesto de 78,294.5 millones de pesos), Sembrando Vida (29,446.9 millones), Jóvenes Construyendo el Futuro (21,196.6 millones) y  Pensión para el Bienestar de Personas con Discapacidad (18,037.5 millones). 

El Paquete Económico para 2022 presenta una importante expansión en el gasto público, cuya principal explicación se encuentra en el incremento de la deuda y en un optimismo sobre el desempeño de la economía que, en caso de no cumplirse, puede comprometer seriamente el balance presupuestal. En términos de gasto, es notable que el presupuesto que se propone tiene a ganadores muy bien identificados y que coinciden con las prioridades declaradas por el presidente López Obrador: sus obras de infraestructura, sus programas sociales, Pemex y la Guardia Nacional. En el resto de áreas domina un presupuesto de carácter inercial, sin cambios significativos, salvo en aquellas dependencias o programas que claramente no son importantes para el presidente y que, por el contrario, se encuentran en niveles de gasto mínimos históricos, como los órganos autónomos independientes o el presupuesto para educación, ciencia y tecnología, justicia o la protección del medio ambiente. En lugar de que el presupuesto refleje la multiplicidad de problemas públicos, intereses, agendas y políticas propias de una sociedad democrática y plural, hoy el presupuesto refleja como pocas veces la agenda y las prioridades de una sola persona.