Combate a la corrupción: sustituir la voluntad política por la exigencia ciudadana

Por Jaime Talancón Martínez y Sofía Ramírez Aguilar

Ciudad de México, a 03 de abril del 2017

Una de las grandes falacias sobre el tránsito hacia la democracia es que la solución a los problemas nacionales deviene -únicamente- de acumular características propias de los regímenes realmente democráticos: la celebración de procesos electorales, la promulgación de normas y la instalación de instituciones costosísimas creadas ex profeso para atender -y resolver- cada gran problema.

Hemos visto la fundación de organismos garantes de los derechos humanos (1990), de la equidad entre mujeres y hombres (2001), de transparencia y protección de datos personales (2002), contra la discriminación (2003), de protección a víctimas del delito (2014) y un largo etcétera. Sin embargo, la solución a los problemas que buscan atenderse ha sido lenta y poco efectiva. La brecha salarial por género se ha mantenido por más de una década en niveles de país subdesarrollado sin visos de mejorar (OCDE, 2014); 60% de la población considera que el principal factor de división social es la desigualdad en el ingreso (ENADIS 2010); sólo 0.6% de la población solicitó en 2015 alguna rectificación de sus datos personales (ENAID, 2016; Encuesta Intercensal, 2015).

En contraste, la suma del gasto destinado a procurar la equidad de género, disminuir la discriminación, atender a las víctimas y garantizar la protección de los derechos humanos y datos personales suma casi cuatro mil millones de pesos (PEF 2017), cantidad equivalente al sesenta por ciento del costo actual del combate a la corrupción[1]. No sorprende que a pesar del dispendio la ciudadanía no confíe en sus instituciones: 89% de las víctimas del delito no lo denuncian (ENVIPE, 2015) y la mitad de éstas no lo hace por desconfianza de las autoridades (IFE-COLMEX, 2014). Es decir, la realidad nos recuerda que no ha habido ni habrá gasto suficiente que logre comprar la confianza ciudadana sin antes dar resultados.

Adicionalmente, en ausencia de mecanismos reales de rendición de cuentas, la solución práctica a los problemas cotidianos ha sido apelar a la voluntad de quienes toman las decisiones. A falta de esta magnánima voluntad política, la creación de organismos onerosos en México ha sido francamente inefectiva.

En resumen, la experiencia dicta que tener tantas instituciones especializadas únicamente nos ha dado la ilusión de acercarnos a la comunidad internacional para presumir que en México existe presupuesto destinado a resolver cada uno de los grandes problemas que nos aquejan; que somos un país progresista, incluyente y democrático. He aquí la tragedia: los contribuyentes pagamos instituciones caras que ofrecen poquísimos resultados en plazos muy largos y, al final, lo que define si los arreglos institucionales tienen o no impacto son las voluntades de un puñado de funcionarios de alto nivel.

La corrupción que exige la creación de nuevas instituciones

Las instituciones para combatir la corrupción gubernamental no son la excepción en la tragedia. Aparentemente necesitábamos más reglas, mejores mecanismos de coordinación y sobre todo más presupuesto para una nueva estructura burocrática.

Pero no es una ocurrencia de los políticos: la corrupción es la segunda mención que los mexicanos hacen cuando les preguntan sobre los principales problemas del país (ENCIG, INEGI 2015), sólo después de la inseguridad, incluso por encima del desempleo, la pobreza y el mal desempeño del gobierno. Esto no siempre fue así. Hasta hace unos pocos años, el desempleo era la segunda mención por debajo de la inseguridad. Quedarse sin trabajo significaba quedarse sin sustento; pero cuando la corrupción empezó a mermar el ingreso de los mexicanos, ésta se volvió mucho más relevante para la opinión pública.

Entre 2013 y 2015 la ciudadanía empezó a sentirse más afectada por la corrupción y a exigir mayor atención gubernamental al problema; en 2016 finalmente el presidente Peña promulgó leyes y reformas que darían vida al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA).

Los gobiernos que impulsaron la creación, actualización, desaparición y reinstauración de la Secretaría de la Función Pública (SFP) y sus antecesoras, reiteraron a la ciudadanía su compromiso para combatir la corrupción. Desde la creación de la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (1983), difícilmente se podrá mencionar un caso de corrupción en el que se haya sancionado a las altas esferas de la administración pública federal. Basta recordar a los peces gordos que perseguiría el presidente Fox y que -¡sorpresa!- nunca cayeron.

Durante años más recientes, cuando la corrupción empezó a ser un impedimento evidente para el desarrollo, no hubo evolución en la respuesta institucional al reclamo de la ciudadanía de atender el problema. Incluso en 2009 y 2012 los presidentes Calderón y Peña optaron por anunciar y ratificar, respectivamente, la desaparición de la SFP, dependencia que a la fecha cumple con su cuota anticorrupción sancionando preponderantemente a servidores públicos que no hicieron su declaración patrimonial a tiempo y muchos de los cuales seguramente tienen nula responsabilidad en los grandes desfalcos del erario.

En 2015, cuando la corrupción fue mencionada como el segundo mayor problema social, la SFP fue reinstaurada legalmente. No importó que México fuera perdiendo sistemáticamente lugares en la nada honorable tabla de los países más corruptos, pasando del lugar 72 en 2008 al 123 en 2016 en el índice de Percepción de la Corrupción (IPC). Se destinaron más de mil millones de pesos anuales del erario público (presupuesto SFP, PEF 2015, 2016, 2017) para seguir simulando una estrategia de combate a la corrupción gubernamental. Era importante mandar el mensaje: seguíamos atendiendo el problema. Así nuestra lógica.

El asunto tiene importancia porque hoy México está ante la expectativa de haber sido finalmente escuchado en su reclamo ciudadano, pues en el marco de la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción (DOF 18-07-2016), existe el mandato legal de contar con una nueva Fiscalía Especial Anticorrupción que ahora sí -dicen- va a investigar los casos de corrupción.

El discurso oficial, la inoperante realidad y una llama de esperanza

Contrastando con la falta de éxito en las instituciones anticorrupción en las últimas décadas -30 mil funcionarios federales sancionados hasta 2015, pero sólo ocho destituciones vinculadas a faltas graves de 2012 a 2016 (Cabrera 2016) no es buen comienzo-, para el gobierno de México abatir la corrupción y la impunidad ha sido determinante para garantizar el progreso social, económico y político de todas las instituciones de gobierno y de la sociedad –por lo menos en las palabras.

Sin duda la más contundente e irrefutable prueba del firme compromiso que en los últimos años el Estado mexicano ha mostrado en el combate a la corrupción radica en la creación de dos fiscalías anticorrupción. En efecto, México creó dos fiscalías especiales para el combate a la corrupción dentro de la Procuraduría General de la República (PGR) con fundamento legal (una en 2004 y otra en 2014); dos convocatorias a ocupar la fiscalía entre 2014 y 2016, y dos procesos de selección de candidatos, ambos frenados antes de nombrar fiscal.

La cosa va así. Con la alternancia se estableció como estrategia prioritaria erradicar la corrupción en el Programa Nacional de Desarrollo 2001-2006. Para ello, en 2004 México suscribió una convención internacional contra la corrupción. En ese mismo año, se creó la Fiscalía Especial para el Combate a la Corrupción en el Servicio Público Federal en la PGR.

Como no sirvió de mucho, en el Programa Nacional de Desarrollo 2013-2018 se determinó crear en la PGR un organismo especializado en el combate de actos de corrupción cometidos por servidores públicos para lo cual, en 2014, se reformó la Constitución y se creó la Fiscalía Especializada en Materia de Delitos relacionados con Hechos de Corrupción para dar cumplimiento a los compromisos internacionales suscritos por el Estado mexicano.

Parece cómico leer que en 2014 una fiscalía anticorrupción sustituye una fiscalía anticorrupción de 2004 y que, no obstante que hayan transcurrido entre una y otra diez años, de sus acuerdos de creación se desprendan prácticamente las mismas buenas intenciones; intenciones que en ausencia de voluntad política, han sido literalmente letra muerta. De este círculo vicioso lo importante es que la esperanza también prevalece con los años.

Hace unos días Transparencia Mexicana reportó que ni las reformas anticorrupción ni la primera etapa de implementación del SNA pudieron reducir el efecto de los escándalos en la percepción de corrupción en todo el país. En consecuencia, México cayó de la posición 95 en 2015 a la 123 en 2016 en el Índice de Percepción de Corrupción.

Por su parte, el Índice Global de Impunidad México 2016 coloca a México en el lugar 58 de 59 países con mayores niveles de impunidad, lo cual es grave porque -señala el estudio- la impunidad alimenta la corrupción, acrecienta la inseguridad y genera más violencia.

Estos índices son compatibles con la realidad que vive México: violencia, corrupción e impunidad a la alza. Los homicidios dolosos se incrementaron casi 40 por ciento comparando cifras de enero 2015 con enero 2016 (Hope, 2017). De 2012 a la fecha hay 8 exgobernadores bajo investigación (Javier Duarte, Roberto Borge, César Duarte, Guillermo Padrés, Rodrigo Medina, Fausto Vallejo, Gabino Cué y Andrés Granier) por presuntos actos de corrupción, pero con trabajos un par obtendrá sentencia. La impunidad es una tragedia: 11 de cada 100 delitos se denuncian; 6 de cada 100 se averiguan y 3 de cada 100 se resuelven (ENVIPE, 2016).

La sintomática creación de las instituciones contra la corrupción, contrastados con sus resultados, fortalecen la hipótesis de que si hasta ahora los sistemas anticorrupción en México no se han podido materializar es porque existen voluntades políticas que no quieren agilizar la gestión ni aumentar su eficacia. Las voluntades mueven instituciones para ambos lados.

En Perú, aunque se quejan de padecer la corrupción de sus gobernantes, han tenido la voluntad de impulsar una contraloría autónoma que puso a Alberto Fujimori, uno de sus ex presidentes más poderosos, en la cárcel por corrupción; Ollanta Humala está impedido para salir del país; Toledo ha sido requerido por el actual presidente Kuczynski para enfrentar a la justicia en su país y al menos otro de sus antecesores está bajo investigación.

Hoy está en curso el proceso de designación del titular de la Fiscalía Especializada en materia de Delitos relacionados con hechos de Corrupción en México. Voluntades políticas en el Senado se resistieron en 2014 a concretar un nombramiento bajo el argumento de que no se alcanzó el consenso suficiente. En esta iteración, las voluntades políticas difícilmente podrán posponer nuevamente la designación.

¿Qué cambió en estos últimos 2 años? Ahora existen organizaciones ciudadanas que se han abocado a iluminar la toma de decisiones vinculadas con la conformación del Sistema Nacional Anticorrupción. Hemos empezado a dejar de atenernos a la voluntad política de algunos para erigirnos en una sociedad crítica y participativa. La única forma de impulsar el combate a la corrupción es a través de la participación ciudadana, que exige compromiso e imparcialidad en el establecimiento de instituciones sólidas, eficientes y transparentes. Sólo así adquiere sentido para el contribuyente incurrir en el costo de crear nuevas instituciones.

María Amparo Casar señala que “Si el Estado no tiene capacidad de investigar, de garantizar los derechos humanos, de procurar la justicia o de atrapar a las redes de corrupción […], quizá nos estemos acercando a ser […] un Estado débil, […] incapaz de cumplir con las obligaciones que le manda la Constitución”. El principal problema de un Estado débil es que sus acciones se convierten, en gran medida, en una simulación; el Estado simulará que resuelve, cobrará por ello, y cuando volvamos a mirar -miles de millones de pesos después- los conflictos seguirán ahí y, muy probablemente, habrán crecido.

El Sistema Nacional Anticorrupción es la oportunidad de poner el jaque a la voluntad política como motor de las verdaderas transformaciones y sustituirla por la participación ciudadana. Es un despertar durante el cual no debemos olvidar lo fácil que es dejar morir las instituciones. Es la oportunidad de fortalecer al Estado débil con la participación de todos.

Esperemos que en diez años el combate contra la corrupción no sea letra muerta. Es tiempo de que la sociedad civil organizada aglutine esfuerzos para increpar a la ciudadanía y que ésta exija que se respeten las reglas del juego, que se instalen las instituciones prometidas y que éstas rindan cuentas. Es tiempo de sustituir la voluntad política con participación ciudadana.

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Ficha de los autores:

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[1] El presupuesto anticorrupción 2017 asciende a más de siete mil millones de pesos; se define por la suma de los presupuestos de la Secretaría de la Función Pública (mil doscientos millones de pesos), la Auditoría Superior de la Federación (dos mil trescientos millones de pesos), del INAI (casi mil millones de pesos), del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (dos mil quinientos millones de pesos) y la Unidad Especializada en la Investigación de Delitos Cometidos por los Servidores Públicos y Contra la Administración de Justicia de la PGR (veinticuatro mil millones de pesos).

Bibliografía

Ángel Cabrera, Castigan a 466 funcionarios por corrupción, Sin Embargo, 29 de noviembre 2016.

María Amparo Casar, Debilidades institucionales, Excelsior, 5 de octubre 2016, www.excelsior.com.mx/opinion/maria-amparo-casar/2016/10/05/1120648

Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, Diario Oficial de la Federación del 18 de julio de 2016, www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5445048&fecha=18/07/2016

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Alejandro Hope, El enero más violento de los últimos 20 años, El Universal, 22 de febrero de 2017, www.eluniversal.com.mx/entrada-de-opinion/columna/alejandro-hope/nacion/2017/02/22/el-enero-mas-violento-de-los-ultimos-20

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