Controlar la corrupción en México requiere que el Estado cuente con herramientas que le permitan perseguirla y sancionarla. Aunque el papel de los ciudadanos o servidores públicos que reportan la corrupción es imprescindible, debe cuestionarse si, como lo ha propuesto el nuevo gobierno de la República, la entrega de premios o recompensas es un mecanismo efectivo para incentivar la denuncia y para acabar con los actos irregulares en el gobierno mexicano.
La denuncia tiene por objeto poner en conocimiento de las autoridades o de la opinión pública los hechos y circunstancias relacionadas con una conducta ilícita que afecta el patrimonio o las finalidades de un Estado. Aunque tal figura se ha instituido como una obligación frente a los estados, lo cierto es que no hay sanciones claras ante la omisión de denunciar actos u omisiones. Por ello los gobiernos del mundo deben establecer medios y mecanismos para incentivar que sus servidores públicos y ciudadanos reporten ante las autoridades los actos que estimen meritorios de sanción.
Las vías para crear tales incentivos son el reconocimiento de la denuncia como un acto de coraje cívico (Transparency International, 2018) y el otorgamiento de premios con valor económico, como dinero, promociones laborales o bonos (CleanGovBiz & Organization for Economic Co-operation and Development, 2012). Éstas son algunas medidas para incentivar la denuncia.
En primer lugar, así como la deshonra es una sanción efectiva, el reconocimiento público al denunciante puede ser un aliciente para reportar actos ilícitos.[1] Las instituciones pueden instrumentar este tipo de reconocimientos para que los denunciantes sean identificados y reconocidos como “buenos ciudadanos” o “buenos empleados”, que se les asegure la recuperación emocional y que se les restaure su reputación y posición frente a la organización tras la denuncia (Transparency International, 2018).
Una segunda medida es el mecanismo de recompensas con valor económico. Consiste en la entrega de dinero al denunciante que aporte datos suficientes, eficaces y efectivos, calculada en proporción a la cantidad en numerario que el Estado recupere tras los procedimientos de sanción de los actos ilícitos.[2]
La existencia de este último mecanismo ha demostrado el incremento en el número de denuncias presentadas, el cambio de actitud hacia la denuncia (en tanto que las recompensas generalmente tienen cobertura mediática), la reducción en el gasto público (en tanto que su costo es menor a los métodos tradicionales de investigación), y el fortalecimiento de los canales internos de denuncia (Transparency International, 2018). Sin embargo, también se ha demostrado que en la misma proporción en que aumentan las recompensas, aumentan las denuncias falsas y que no existe evidencia empírica de que las recompensas hayan aumentado la calidad de las denuncias (Transparency International, 2018). Los críticos del mecanismo de recompensas lo han visto como una simple transacción comercial con un ingrediente de “comunicación” activa entre denunciante y autoridad.
De introducirse, el sistema de recompensas debe fungir como un complemento de la protección de los denunciantes (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2016), que debe implementarse dependiendo de cada contexto nacional y permitir que los empleados realicen un análisis sobre el costo-beneficio entre la recompensa y los riesgos que implica la denuncia. Por lo demás, no debe confundirse ese mecanismo con la reparación integral de los daños o perjuicios que los actos irregulares puedan generan (Transparency International, 2018).
Experiencia internacional
Diversos países han introducido mecanismos de recompensas para denunciantes, en los que pueden identificarse los siguientes pilares:
- La denuncia de actos sobre muchas materias
- La promesa de recompensa, condicionada a la recuperación de activos
- La veracidad de los hechos denunciados como requisito indispensable
A continuación se presentan algunos ejemplos internacionales en los que se resalta la importancia de los pilares mencionados:
Estados Unidos
La False Claims Act (Ley de Reclamaciones Falsas) y la Dodd-Frank Act prevén un sistema de recompensas a ciudadanos o empleados públicos que denuncien cualquier afectación patrimonial en contra del gobierno o del sector financiero. La primera ley permite que ciudadanos demanden en nombre del gobierno la recuperación de recursos perdidos o desviados en perjuicio del Estado, pudiendo recibir a cambio hasta el 30% del monto recuperado.[3] La segunda admite que consumidores de servicios financieros y empleados relacionados demanden conductas irregulares en ese sector a cambio de una recompensa, calculada discrecionalmente en función de la cantidad recaudada, la información facilitada y su calidad (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2016). [4]
Reino Unido
La Public Interest Disclosure Act (Ley de divulgación del interés público), permite a empleados públicos denunciar actos irregulares (de corrupción, económicos, contra la salud, medio ambiente y seguridad, entre otros), a cambio de recompensas que se fijan por la autoridad de manera discrecional.[5]
Canadá
La Comisión de Valores de Ontario implementó el Programa de Denunciantes 15-601 que permite a usuarios y empleados del sector financiero reportar conductas irregulares en ese sector a cambio de recompensas que oscilan entre 5% y 15% del monto recuperado, con un límite máximo de 5 millones de dólares canadienses (equivalente a 77 mdp).[6]
Corea del Sur
La Protection of Public Interest Whistleblowers Act (Ley de protección a denunciantes de interés público) de la República de Corea prevé la denuncia por parte de empleados públicos (relacionada con temas de integridad, competencia, seguridad, salud, medio ambiente y protección del consumidor), a cambio de recompensas que van del 4% al 20% de los fondos recuperados, con un límite máximo de 2 millones de dólares, equivalente a 40 mdp (Transparency International, 2018). Además, la autoridad competente puede otorgar o recomendar premios cuando la denuncia de irregularidades haya sido en beneficio del interés público (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2016).[7]
México
El sistema jurídico mexicano no cuenta con un sistema de recompensas para denunciantes. Sin embargo, el gobierno encabezado por el presidente Andrés Manuel López Obrador recientemente hizo pública su intención de adoptar un mecanismo de estímulos para quienes reporten actos de corrupción en México.[8] Al efecto, el diseño de ese proyecto debe considerar un diagnóstico sobre las experiencias y recomendaciones internacionales en la materia, así como sobre la realidad y el contexto nacional.
Existen al menos tres consideraciones que deben hacerse para impulsar un cambio legal que incentive las denuncias. Primero, debe reconocerse que el marco legal contiene una incompleta regulación en torno a los mecanismos de denuncia y de protección a denunciante, por lo que no puede pretenderse que la implementación de un programa de recompensas sea un paliativo (siquiera temporal) del deficiente sistema de protección de denunciantes.
Segundo, debe partir del entendimiento de que para 2017 el porcentaje de delitos no denunciados y de delitos denunciados (pero que no tuvieron inicio de averiguación previa) es de 93.2% (ENVIPE, INEGI).[9]
Finalmente, deben considerarse los índices de eficacia del Programa de Recompensas de la Procuraduría General de la República (“PGR”), único programa que ha operado a nivel nacional (aunque restringido a la materia penal). Ese programa que data de 2006[10] fue puesto en marcha para combatir el lavado de dinero y prevé recompensas de hasta 25% del valor de lo recuperado.[11] Sin embargo, de acuerdo con la PGR, de las más de 200 recompensas que estuvieron vigentes hasta 2015 (ofrecidas tanto por criminales como por víctimas desaparecidas), solamente ocho han sido pagadas.[12]
Visto lo anterior, en la confección del programa de recompensas para denunciantes de actos de corrupción, es necesario que el gobierno federal asuma que ese tipo de mecanismos son solamente complementarios al sistema de denuncia y protección a denunciantes.
Bibliografía
CleanGovBiz & Organization for Economic Co-operation and Development. (2012). Whistleblower protection: encouraging reporting. Paris: Organization for Economic Co-operation and Development. Obtenido de http://www.oecd.org/cleangovbiz/toolkit/50042935.pdf
Currell, D., & Ferziger, M. J. (2000). Snitching for Dollars: The Economics and Public Policy of Federal Civil Bounty Programs. University Of Illinois Law Review. Obtenido de https://www.researchgate.net/publication/228231272_Snitching_for_Dollars_The_Economics_and_Public_Policy_of_Federal_Civil_Bounty_Programs
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. (2016). Guía de recursos sobre buenas prácticas en la protección de denunciantes . Viena: Organización de las Naciones Unidas.
Transparency International. (2018). A Best Practice Guide for Whistleblowing Legislation. Berlín: Transparency International (International Secretariat). Obtenido de https://www.transparency.org/whatwedo/publication/best_practice_guide_for_whistleblowing_legislation
———————————— (2018) Whistleblower Reward Programmes. Bruselas: Anti-Corruption Helpdesk. Obtenido de https://knowledgehub.transparency.org/helpdesk/financial-incentives-for-whistleblowers
Carlos G. Guerrero. Abogado y maestro en Gobierno y Administración Pública.
Twitter: @CarlosGuerrero
[1] Muchos países confieren honores y premios (sin valor económico) a las personas cuyas acciones han contribuido al bien común, o a quienes se han puesto en riesgo para proteger a otros (Transparency International, 2018).
[2] Hay un debate sobre el tamaño de las recompensas monetarias. Algunas investigaciones proponen que las recompensas deban ser bajas. Es decir, que oscilen entre el 1% y el 3% de la cantidad recuperada (Currell & Ferziger, 2000).
[3] A partir de 1986 (año en que fue reformada la False Claims Act) el gobierno estadounidense ha entregado recompensas por aproximadamente 6,750 millones de dólares americanos (en adelante, “mdd”) (equivalente a 135,000 millones de pesos mexicanos o “mdp”) (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2016), considerando que a partir de ese año ha recuperado alrededor de 45,000 mdd (900,000 mdp).
[4] A partir de 2011 (año en que entró en vigor el programa de denuncias de la Dodd-Frank Act) el gobierno ha entregado premios por más de 300 mdd (equivalente a 6,000 mdp). Además, en 2014 la agencia responsable del programa de denuncias ha recibido veinte por ciento más de denuncias en comparación con las recibidas en los dos años anteriores (Transparency International, 2018). Para más información véase https://www.sec.gov/page/whistleblower-100million.
[5] Información disponible en https://www.osc.ca/en/enforcement/osc-whistleblower-program.
[6] Véase para mejor referencia http://www.osc.gov.on.ca/en/whistleblower.htm.
[7] De 2006 a 2016, el gobierno surcoreano ha recuperado 60 mdd (equivalente a 1,200 mdp) y ha otorgado recompensas por 487,000 dólares americanos (equivalente a 10 mdp) (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2016).
[8] Véase como ejemplo la nota que aparece en el siguiente enlace: https://politica.expansion.mx/presidencia/2018/10/26/el-proximo-gobierno-analiza-recompensas-por-denunciar-a-funcionarios-corruptos.
[9] Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública, disponible en https://www.inegi.org.mx/
[10] Véase para mejor referencia https://www.recompensas.gob.mx/Paginas/Historia.aspx
[11] Para consultar el Acuerdo Específico A/029/11 véase el siguiente enlace: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5184611&fecha=04/04/2011
[12] Véase el siguiente enlace https://sipse.com/mexico/informantes-han-logrado-cobrar-recompensas-pgr-181860.html. Además, según consta en esa nota periodística, el monto erogado en materia de recompensas entre 2010 y 2011 ascendió a 52 millones de pesos mexicanos.
