¿Se acuerdan cuando se decía que la descentralización serviría para combatir la corrupción? Los argumentos versaban en torno a un nivel local (municipal) en el que monitorear al gobierno sería más eficiente. Tiene sentido pues se trata del nivel más cercano a la gente, ¿no? Los votantes más cercanos estarían haciendo esta labor, y por tanto habría mayor rendición de cuentas. El proyecto descentralizador, impulsado con argumentos ciertamente lógicos y sensatos, topó con pared. Después de 30 años de haber impulsado este proyecto observamos que los municipios no han sido mejores para hacer que sus gobernantes rindan cuentas, mucho menos para combatir la corrupción.
Prud’homme escribió en 1995: “la descentralización podría estar acompañada con mayor corrupción […] los políticos y burócratas locales estarían sujetos a mayor presión de los grupos locales de interés”.[1] Prud’homme tenía razón. [2] Al darle más poder y recursos a los gobiernos subnacionales, se incrementó la experiencia y percepción de corrupción en los municipios. Pensándolo bien, no podría haber ocurrido de otra forma. En este artículo intentaremos explicar la situación de la corrupción en el gobierno municipal. La corrupción en este nivel es más costosa de lo que comúnmente se advierte, por los cientos de millones de pesos involucrados, las diversas transacciones que la ciudadanía hace con éste, y por lo fácil que es caer en faltas de este tipo, tanto por parte del ciudadano como por parte del funcionario público. Terminamos con una advertencia puntual para entrarle al problema.
La corrupción municipal sale muy cara
¿Estuvieron “mal” quienes defendían al gobierno local como nuestro adalid anticorrupción? Lo cierto es que el nivel municipal de gobierno tiene un peso importante en la experiencia de vida de las personas. Se ha convertido en un actor clave que incide en la vida de la ciudadanía, y sus acciones y omisiones cuestan mucho. De cada diez trámites realizados por un ciudadano en México a lo largo de un año, 5.7 son directamente con el gobierno municipal;[3]de 10 trámites reportados con experiencia de corrupción, 6.2 fueron realizados frente al gobierno municipal. De acuerdo con la ENCIG (2017), el costo monetario promedio de cada interacción corrupta en el ámbito municipal es de 1,375 pesos. Un estimado simple a partir de las cifras de la misma encuesta, donde 15 de cada 100 personas reportaron experiencia de corrupción con el gobierno municipal, y tomando en cuenta el monto promedio erogado por este concepto, suma 7.3 mil millones de pesos. Dado que, en promedio, cada persona realiza 4.4 trámites al año tan sólo con el gobierno municipal, el monto al que asciende la corrupción en trámites municipales al año es 4.2 veces lo que costó la Estafa Maestra que Animal Político reportó en su sitio web,[4] producto de una investigación realizada por MCCI y documentada por la ASF cuando Juan Manuel Portal dirigía aquel organismo.
Exactamente aquel nivel de gobierno que podríamos monitorear con mayor facilidad, aquel que habríamos dicho sería el adalid del movimiento anticorrupción, ha resultado ser mucho más costoso de lo previsto en términos de corrupción.
No te subas a esa resbaladilla
En una encuesta realizada en un municipio con población de poco menos de 1 millón de habitantes al sureste del territorio nacional, encontramos que a un 19.4% de las personas encuestadas “le sugirieron dar algún tipo de mochada o regalo” para realizar un trámite frente al gobierno municipal. Cabe mencionar que las cifras en el tema a nivel municipal son escasas. Un grupo de investigadores[5] nos propusimos entender por qué la gente se presta a cometer este tipo de actos; especialmente los que tienen que ver con corrupción administrativa. Encontramos que no es necesario un esquema sofisticado para incurrir en estas faltas. Encontramos que, en el día a día, lo último que pasa por la mente de las personas es faltar a la norma, pero que dadas las circunstancias es frecuentemente el camino más fácil. Lo mismo ocurre para los funcionarios públicos. Creemos que la gran mayoría de los funcionarios públicos entran al servicio público motivados por hacer un bien a su comunidad. Pero al igual que el ciudadano, las circunstancias los hacen subirse a una “resbaladilla” de la cual estando arriba, sólo queda bajar y seguir bajando.
Un ejemplo. Frente a una inconformidad en algún servicio o bien público, el ciudadano tiene cuatro posibles cursos de acción: I) Escapar al sector privado para comprar el bien o la cosa; II) Reclamar al gobierno para que arregle las cosas; III) Ser leal al gobierno y “aguantar” el mal rato; IV) Rendirse y aceptar que nada cambiará, y finalmente V) Jugar con el sistema y buscar una palanca. Usar “palancas” como tal, no es necesariamente un delito, pero sí es una práctica que facilita en muchas instancias la corrupción.[6] Preguntamos a los habitantes de esta ciudad: ¿qué creen que las personas harían frente a un caso en el que tuvieran un problema con algún servicio médico en un hospital público? Las personas creen que la mayoría “emitiría un reclamo o una queja” (26%), le sigue “usar una palanca” (25%) y un 23% decidiría irse al sector privado (Ver tabla 1.). Desde luego esta última opción implica costos por lo que no está disponible para todos. Llama la atención que un 18% señala que se rendiría pues “no hay nada que hacer al respecto”.
Tabla 1. Proclividad al uso de la “palanca” en dos escenarios (%).
Para el ciudadano el dilema llega cuando los servicios a los que quiere acceder no tienen sustitutos en el mercado. Por ejemplo, un permiso de construcción o una licencia para negocio, las cuales no pueden ser ofrecidas por el sector privado, pues la emisión es exclusiva, en este caso, del nivel de gobierno municipal. Preguntamos qué creen que harían las personas si el gobierno municipal les negara un permiso para construir su casa. Ante este escenario, el 39% señaló que “usaría una palanca”, mientras que el 29% y el 20% dijo, respectivamente, que “reclamaría” y que “se rendiría” al hecho. Este ejercicio muestra la facilidad con la que se mete a la ciudadanía en un dilema.
Tomemos en cuenta que justificar un acto de corrupción es mucho más fácil una vez que ya se cometió. De acuerdo con la ENCIG (2017), de quienes experimentaron corrupción en un trámite y no denunciaron, motivaron su decisión en 78% de las veces porque “obtuvieron algún beneficio” y 74% de las veces porque “ofrecieron dinero o regalos a cambio”.[7] Si cometer este tipo de actos se justifica fácilmente, entonces en la siguiente oportunidad sabremos cual es el mejor camino a seguir, y así sucesivamente se vuelven rutina y costumbre aquellas acciones individuales que van en contra del interés público. Estos deslices son tan fáciles que existe mucha evidencia documentada al respecto. La clave esta en evitar subirse a la resbaladilla desde la primera vez. No subirse por parte del ciudadano, y no subirse por parte del funcionario, pero ¿cómo?
Cuidado con la trampa: no puedes obligar a quien controla la política
Regresamos a la idea original. El gobierno local puede ser un espacio donde se atiendan graves problemas de corrupción, pero no será en automático. La corrupción a nivel municipal es un entramado de suma complejidad. Con la descentralización lo que pasó es que poderes fácticos locales adquirieron mayor poder con más recursos. Estos grupos que antes estaban al margen del gobierno local —porque antes no tenía nada que ofrecer, ni dinero, ni poder, ni gloria— con la descentralización decidieron ser gobierno. Financiaron partidos e infiltraron sus intereses llegando hasta el fondo de las arcas y arrebatando el bastón de mando. Los municipios se convirtieron en una espantosa y cruenta batalla entre intereses privados y el interés público, sólo que los primeros tienen más recursos y están mejor localizados. La mayoría de estas 2,400 batallas ocurren lejos de la exposición de los medios nacionales, y, por lo tanto, pasan largamente desapercibidas.
Combatir la corrupción frente a este escenario va a presentar grandes retos para los sistemas locales anticorrupción que podrían caminar directos hacia una trampa. Corren el riesgo de convertirse en comparsas involuntarias de los intereses privados que ahora minan la acción del gobierno. Serán usados por los gobiernos para lavarse la cara con manos ajenas. Estos gobiernos simularán ser transparentes, buscarán subir en los peldaños de los indicadores y presumir avances en materia de anticorrupción, pero en el fondo seguirán haciendo lo mismo, sólo que ahora encubiertos con esta nueva oportunidad que los sistemas les dan para aparentar rendir cuentas. La política anticorrupción no puede estar en manos de quienes serán sus objetos de intervención, tampoco puede diseñarse ni gestionarse como si fuera una política regular, donde hay acuerdos en torno al objetivo a lograr y se entiende bien el mecanismo de acción que operan. Será necesario operar fuera de la caja.
Oliver Meza y Elizabeth Pérez-Chiqués son profesores investigadores de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).
[1] Prud´homme, Remy.1995. The Dangers of Decentralization. The World Bank Research Observer. p.211.
[2] Varios otros después habrían encontrado poca evidencia de que la descentralización tendría el efecto de disminuir la corrupción, ver, por ejemplo: Ionita, S. (2005). Money for our people? Decentralization and corruption in Romania: The case of the equalization, infrastructure and pre-university educations funds. Public Administration and Development, 25, 251–267. Fan, C. S., Lin, C., & Treisman, D. (2009). Political decentralization and corruption: Evidence from around the world. Journal of Public Economics, 93(1–2), 14–34. Véron, R., Williams, G., Corbridge, S., & Srivastava, M. (2006). Decentralized Corruption or Corrupt Decentralization? Community Monitoring of Poverty-Alleviation Schemes in Eastern India. World Development, 34(11), 1922–1941. Disponible en: https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2005.11.024
[3] La Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2017 (ENCIG), elaborada por INEGI, identifica 22 tipos de trámites. La cuenta aquí señalada intenta aislar únicamente los trámites que corresponden al gobierno municipal de acuerdo con la categorización que INEGI reporta en sus tabulados básicos. Estos son: pagos de predial, agua, servicios municipales, permisos locales para venta en vía pública, permisos de suelo y de otro tipo, contacto con policías, trámites para abrir negocios, y llamadas telefónicas de emergencia.
[4] https://www.animalpolitico.com/estafa-maestra/
[5] En este esfuerzo colectivo en la que estuvieron involucrados los autores de este artículo, así como la Dra. Anat Gofen, el Dr. Daniel Zizumbo y el Dr. Rik Peters, apoyados por la organización Ciudadanos por la Transparencia liderado por la Mtra. Cynthia Dehesa y la Mtra. Yedde Cupúl. Agradecemos enormemente a todos los demás miembros del equipo de investigación en el trabajo de gabinete y de campo. La base será publicada más adelante en el repositorio del LNPP.
[6] David Arellano y Luis Jair Trejo del CIDE estudian el efecto del uso de las palancas en la administración pública mexicana.
[7] Este dato es exclusivo para hombres mayores de edad. Las mujeres reportaron 21% que recibieron un beneficio y 25% que ofrecieron dinero a cambio.
