El pasado 11 de mayo, en una de las transmisiones más vistas en su historia, el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) declaró por unanimidad la inconstitucionalidad del artículo octavo transitorio del decreto de reforma por cual el Congreso de Baja California amplió el mandato del gobernador morenista Jaime Bonilla de dos a cinco años.
La legalidad y constitucionalidad de la polémica Ley Bonilla[1] fue motivo de múltiples opiniones de actores políticos y de la sociedad civil durante varios meses. Por un lado, desató la indignación de los partidos políticos de oposición y parte de la sociedad civil organizada; por otro, recibió la defensa discursiva de la legalidad de dicho acto por parte de funcionarios públicos y simpatizantes de Morena. Contrario a su costumbre, López Obrador no se pronunció ante un acto claramente violatorio al derecho a votar y ser votado.
El antecedente
La reforma política electoral de 2014[2] buscó homologar la celebración de las elecciones de los tres niveles de gobierno en México. Para esos efectos, el Congreso de la Unión ordenó a las legislaturas de los estados reformar sus constituciones para que al menos una de sus elecciones coincidiera con las elecciones federales que suceden cada tres años. El 11 de septiembre de 2014, el Congreso de Baja California reformó su constitución local para que las elecciones del siguiente gobernador fueran para el periodo del 1° de noviembre de 2019 al 31 de octubre de 2021, homologando así la elección de gobernador en 2021 a las elecciones federales.
En septiembre de 2019, el Instituto Estatal Electoral de Baja California inició el proceso electoral para renovar el cargo de gobernador del estado. Cabe mencionar que, desde el registro de su candidatura, Jaime Bonilla impugnó la convocatoria del Instituto Estatal Electoral, que fue resuelta en definitiva por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, misma que determinó que debía prevalecer la convocatoria del Instituto Electoral Local por un periodo de 2 años.
El 2 de junio de 2019 resultó electo Jaime Bonilla, candidato por la coalición Juntos Haremos Historia en Baja California[3].
Contra el Dictamen del Consejo General del del Instituto Electoral de Baja California que declaró la validez de las elecciones y de mayoría, Jaime Bonilla nuevamente combatió judicialmente que su periodo concluyera en 2024 en vez de 2021. Este reclamo fue desestimado por el Tribunal de Justicia Electoral de Baja California.
En la sesión del 8 de junio de 2019, el Congreso de Baja California aprobó la reforma a la Constitución del estado para determinar que la gubernatura electa se extendería de 2 a 5 años. Este cambio fue publicado en el Periódico Oficial de Baja California hasta el 17 de octubre del mismo año.
El 1° de noviembre de 2019 Jaime Bonilla tomó protesta como Gobernador Constitucional del Estado de Baja California para el periodo del 1° de noviembre de 2019 al 31 de octubre de 2024.
No queda duda que ante el fracaso en el poder judicial de alargar el plazo de gobierno de dos a cinco años, Jaime Bonilla optó por el legislativo, donde obtuvo más éxito: la Ley Bonilla fue aprobada incluso con el voto de legisladores de oposición;[4] no sobra mencionar que en el congreso local Morena no tenía la mayoría. Ante este panorama, los partidos políticos PAN, PRD, PRI y Movimiento Ciudadano de Baja California, y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentaron una acción de inconstitucionalidad contra la Ley Bonilla ante la SCJN.
La resolución de la Corte
En un proyecto de resolución aplaudido por sus iguales, el ministro José Fernando González Salas propuso la declaración de inconstitucionalidad e invalidez de la Ley Bonilla por contravenir los principios de certeza y seguridad jurídica de los electores, no retroactividad de las leyes, así como por ser violatoria del derecho a votar y a ser votado; todo ello en perjuicio del estado de derecho y los principios democráticos contenidos en la Constitución Federal.
En las entrañas de la resolución del caso Bonilla se alcanza a definir la postura de nuestra Suprema Corte frente al debate jurídico entre Carl Schmitt y Hans Kelsen[5] con relación a quién debe ser el guardián de la constitución. Por un lado, Schmitt distingue el contenido de una Constitución entre normas jurídicas y acuerdos políticos. Este autor dota de mayor importancia a los acuerdos políticos frente al contenido estrictamente normativo de la Constitución. Para Schmitt las controversias surgidas en el plano de lo político deben ser resueltas por los órganos políticos previstos en la propia Constitución, pues sólo así se resguarda la voluntad democrática como origen del paradigma constitucional. Esta postura es la que sostuvo el Congreso de Baja California que alegó actuar dentro del margen de configuración y discrecionalidad que tienen las entidades federativas para determinar el contenido de sus leyes locales en materia electoral.
Por su parte, Kelsen considera que la Constitución es un conjunto de normas jurídicas que, una vez emitidas por su órgano creador, revisten de vida propia (validez) y pueden ser calificadas por el Tribunal Constitucional previsto en la propia constitución. Para Kelsen, aun las decisiones de índole político constituyen normas jurídicas en un sentido formal y, por ende, son susceptibles de una calificación en sede judicial (en tribunales, pues). Esta postura sostiene la intervención de la Suprema Corte para calificar la constitucionalidad de las leyes electorales de los estados.
Podríamos resumir que la postura schmittiana se enuncia como la politización de la justicia y, por su parte, la postura kelseniana se enuncia como la judicialización de la política.
En la resolución del Caso Bonilla, la Suprema Corte adopta una postura kelseniana de revisión constitucional de un elemento político de la constitución. A pesar de que a primera vista nos parezca bastante lógico que la Corte revise la constitucionalidad de leyes electorales locales, es importante tener en cuenta que tal consideración no siempre ha sido así. Incluso la propia Corte se declaró incompetente para conocer de controversias de carácter político hace apenas un par de años.[6]
Para entender mejor esto el ministro Franco expone en su proyecto la transición del modelo de control democrático político al control democrático constitucional de los acuerdos políticos contenidos en la Constitución Federal y las constituciones locales.
En palabras del ministro Franco “es válido afirmar que el Estado mexicano se constituye como una República representativa, democrática, laica y federal sujeta al Estado constitucional de derecho”[7], lo que implica que las decisiones políticas tomadas por todas las autoridades mexicanas en el ámbito de sus competencias deben sujetarse al parámetro constitucional de legalidad, certeza y seguridad jurídica.
Esta no es una afirmación menor. Muchas veces la línea entre el libre ejercicio de la deferencia o libertad de configuración de actos políticos de autoridades administrativas o legislativas y la violación al conjunto de principios constitucionales so pretexto de ejercer tal libertad es tan tenue que evitan el control constitucional de actos políticos a todas luces inconstitucionales.
En el caso en concreto, a pesar de que la fracción I del artículo 116 constitucional[8] dota a las legislaturas locales de la libertad de configuración para regular libremente el periodo en que sus gobernadores prestarán su encargo (siempre y cuando no sean más de 6 años), el ejercicio de dicha libertad configurativa se encuentra constreñido al conjunto de normas y principios constitucionales de igual jerarquía.
Por ejemplo, el principio de certeza electoral que se encuentra previsto en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo de la Constitución[9] establece que las leyes federales y locales de carácter electoral deben ser promulgadas por lo menos con 90 días de anticipación al inicio del proceso electoral en que sean aplicadas, sin que puedan cambiarse las reglas durante el proceso electoral.
La Suprema Corte consideró que la Ley Bonilla violó el principio de certeza electoral, pues se cambió una de las reglas fundamentales de las elecciones de forma posterior a las elecciones. Las y los ciudadanos de Baja California acudieron a las urnas para votar al gobernador que ocuparía el cargo de 2019 a 2021, y no hasta 2024, como ilegalmente pretendía gobernar Jaime Bonilla.
Al respecto, el ministro Ortiz Mena dijo que “la Constitución no necesita explicitar lo obvio. El modelo democrático implementado en la Constitución Federal presupone que todas las normas de las Entidades Federativas (…) siempre deben entender una de las premisas de la democracia: la previa determinación de las reglas del juego democrático y el respeto a esas reglas y a los resultados electorales”.[10]
Asimismo, la Corte consideró que la Ley Bonilla violó el derecho de los ciudadanos de Baja California a votar y ser votados, pues de prevalecer la norma se les hubiera privado de su derecho participar en las elecciones de gobernador en 2021, derecho que habían adquirido desde la reforma constitucional de 2014. De igual forma, la SCJN consideró que la Ley Bonilla violó el principio democrático contenido en diversos artículos de la Constitución, el cual, a su vez, tiene estrecha relación con el ejercicio de derechos humanos de los gobernados. Sobre tal concepción sistemática del modelo democrático constitucional el ministro Ortiz Mena dijo: “La democracia no es sólo una forma de gobierno que se agota con elegir gobernantes por la mayoría de votos, la democracia es un conjunto de principios que salvaguardan la configuración del régimen democrático, el proceso de elección, el resultado, así como el ejercicio de la función y su relación con el resto de los elementos que integran el Estado constitucional.”[11]
El proyecto presentado por el ministro Franco dio una solución adecuada y completa a las problemáticas constitucionales que rodeaban el caso Bonilla. Sería superfluo afirmar que la solución del caso era clara, pues la Corte se encontró nuevamente frente a esa línea delgada entre discrecionalidad y libertad de configuración de actos políticos con la coexistencia de normas y principios constitucionales que sirven de límite al actuar discrecional.
¿Es correcta tal afirmación?
La decisión de votar de forma unánime la inconstitucionalidad de la Ley Bonilla abona a la construcción de la independencia del Poder Judicial frente a la autodenominada cuarta transformación. Sin embargo, sería muy apresurado afirmar que esa sola resolución es prueba contundente de ello, pues basta recordar los argumentos vertidos por los votos disidentes de la acción de inconstitucionalidad contra la Ley de Remuneraciones[12] que dejan mucho que desear por cuanto a su contenido argumentativo.
La independencia del Poder Judicial de la Federación, y en especial de la Suprema Corte, se construye día a día, en todas las resoluciones emitidas no sólo en aquellos asuntos seleccionados por su contenido polémico, sino también en aquellas determinaciones de la justicia constitucional de los jueces y magistrados federales.
El Caso Bonilla es un claro ejemplo de que las decisiones tomadas mediante los mecanismos democráticos no siempre son las más constitucionales, de ahí que ante el actuar de un gobierno con aplastantes mayorías legislativas, la independencia judicial se vuelva un contrapeso fundamental para el ejercicio de los derechos de los gobernados.
Felipe Neri Narváez Gallangos (@FNeriNarvaez) es abogado del Despacho de Investigación y Litigio
Estratégico de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad y estudiante de la
Maestría en Derecho Constitucional de la Escuela Libre de Derecho.
[1] Nombre con el que se identificó al artículo 8° transitorio de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, aprobado mediante Decreto número 112, de fecha 11 de septiembre de 2014, modificado en el diverso Decreto 351, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad el 17 de octubre de 2019, por virtud del cual se amplió el periodo de mando del gobernador Jaime Bonilla de 2 a 5 años.
[2] Esta reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 2014 reguló, entre otras cosas, la figura de las candidaturas independientes, el aumento del umbral para mantener el registro como partido político, la posibilidad de gobiernos de coalición, la reelección consecutiva de senadores y diputados, la paridad de género de las candidaturas, etc.
[3] Conformada por Morena, Partido del Trabajo, Verde Ecologista y Partido Transformemos.
[4] Los siete legisladores del Partido Acción Nacional que votaron a favor de la Ley Bonilla fueron expulsados posteriormente del partido.
[5] Herrera, Carlos Miguel. La polémica Schmitt-Kelsen sobre el guardián de la Constitución.
[6] Basta leer el contenido de la tesis emitida por el Pleno de la SCJN en 2008 cuyo rubro reza: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS CUESTIONES MERAMENTE POLÍTICAS NO SON SUSCEPTIBLES DE ANÁLISIS EN SEDE JUDICIAL.
[7] Proyecto de Acción de Inconstitucionalidad 112/2019 y sus acumuladas 113/2019, 114/2019, 115/2019, 119/2019 y 120/2019. Aprobado por el Pleno de la SCJN el 11 de mayo de 2020.
[8] Artículo 116.El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
I. Los gobernadores de los Estados no podrán durar en su encargo más de seis años. (…)
[9] Artículo 105. (…) Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales (…).
[10] Versión taquigráfica de la sesión pública ordinaria del pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, celebrada a distancia el lunes 11 de mayo de 2020.
[11] Ídem.
[12] Acción de Inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018.
