La auditoría de Acapulco y el desmantelamiento del Sistema de Fiscalización

En marzo de 2024, mientras Acapulco de Juárez aún contaba sus muertos y reconstruía lo que el huracán Otis había destruido seis meses atrás, la Auditoría Superior del Estado de Guerrero notificó al municipio el inicio de una auditoría sobre 898 633 453 pesos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAISMUN). Este monto estaba destinado, precisamente, a esa reconstrucción. El municipio se negó a atender la revisión, alegando que esos recursos, por su origen federal, sólo podían ser fiscalizados por la Auditoría Superior de la Federación (ASF). La semana pasada, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Controversia Constitucional 174/2025, le dio la razón a las autoridades municipales: declaró inconstitucional tanto el informe de auditoría como el oficio que lo notificaba, por invasión de una competencia que atribuyó en exclusiva a la ASF.

La decisión no es un hecho aislado. Se inserta en una línea que la Suprema Corte ha consolidado sin justificación plena, desde la Controversia Constitucional 248/2025, promovida por el municipio de Atlangatepec, Tlaxcala, hasta la 245/2025 —apenas semanas antes de esta sentencia—, interpuesta por el municipio de Contla de Juan Cuamatzi, también en Tlaxcala. En este último caso, la Corte invalidó por unanimidad una auditoría estatal sobre recursos federales en términos casi idénticos a los de Acapulco. 

Vale la pena advertir un patrón común: en los expedientes donde es posible verificarlo, la invalidez descansa en la ausencia de un convenio vigente entre la ASF y las entidades locales—o de un anexo específico dentro de uno ya existente—. En Contla, la propia ministra ponente reconoció que la auditoría estatal habría sido válida de haber mediado ese acuerdo. Ambas instituciones suscribieron por fin el acuerdo semanas después, precisamente para blindar futuras auditorías. Ese patrón de invalidez por ausencia de convenio, no por imposibilidad constitucional de coordinación es justamente lo que la sentencia de Acapulco no logra sostener cuando se examina el tramo del fallo donde debería probarlo con mayor rigor.

Un párrafo que no resiste el cotejo con la Constitución

El párrafo 95 del proyecto de la Suprema Corte es la pieza central del fallo, ahí el Pleno convierte la afirmación general que la ASF tiene competencia exclusiva sobre recursos federales en la razón concreta para invalidar la actuación de la Auditoría de Guerrero. Según la sentencia, esa conclusión deriva de los artículos 79, fracción IV; 116, fracción I, párrafo sexto; y 124 constitucionales. El problema es que ninguno dice lo que la sentencia necesita que diga. El artículo 79, fracción IV, no regula la fiscalización de recursos federales ejercidos por municipios: regula la facultad de la ASF de promover responsabilidades ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa una vez concluida una investigación —la fase sancionadora, no la fiscalizadora—. La facultad de fiscalizar directamente esos recursos está en el artículo 79, fracción I, segundo párrafo, que la propia sentencia cita correctamente unos párrafos antes  — párrafos 63, 65 y 68—. Algo similar ocurre con el artículo 116: su fracción I, párrafo sexto, regula la elección de gobernadores; la facultad de las entidades de fiscalización sobre fondos y recursos locales está en la fracción II, párrafo sexto, correctamente citada en los párrafos 66 y 96 del mismo fallo.

Podría pensarse que se trata de un lapsus calami sin consecuencias, pero no lo es. El párrafo 95 contiene la ratio decidendi, la razón de la decisión, de la sentencia; aquí es el lugar exacto donde el Pleno debía demostrar —no simplemente afirmar— que una facultad de fiscalización directa equivale a una facultad exclusiva. Son dos cosas distintas. «Directa» describe el modo de ejercicio: la ASF audita por sí misma, sin intermediarios. «Exclusiva» describe algo mucho más fuerte: que ninguna otra autoridad puede intervenir, bajo ninguna circunstancia. El texto constitucional sólo dice lo primero, la palabra «exclusiva» no aparece en ninguna parte del artículo 79; lo segundo es una construcción interpretativa que la Corte tenía que justificar y que en el párrafo 95 simplemente da por sentada, sin exponer el argumento que permite pasar de una calificación a la otra. Justo en ese punto, la Corte cita disposiciones que no dicen lo que se les atribuye; esto no parece casualidad, sugiere que la exclusividad ya venía asumida desde los precedentes anteriores y que el aparato de cita constitucional se ensambló después para sostener una conclusión ya tomada, no para llegar a ella.

Pensemos en la sucursal de un banco. Si a un cliente lo mandan directo a caja y a otro le piden pasar primero con el ejecutivo de cuenta, nadie concluye que sólo el primero tiene derecho a cobrar: ambos llegan al mismo lugar, por rutas distintas, según lo que la sucursal tenga acordado con cada uno. Que la ASF fiscalice «directamente» los recursos federales quiere decir eso —audita sin intermediarios—; no que las entidades locales tengan vedado el acceso a esos mismos recursos cuando un convenio define su ruta: indirecta, mediada por la coordinación, pero no por ello ilegítima. La exclusividad excluye, mientras que el convenio sólo ordena el tránsito. ¿Por qué la Corte lo pasó por alto?

La contradicción en la sentencia

La segunda contradicción es más incómoda, porque no exige remontarse a la historia legislativa, basta leer la norma que la propia sentencia invoca, en su párrafo 84, como parte de su parámetro de regularidad constitucional. El artículo 49 de la Ley de Coordinación Fiscal dispone:

Cuando la entidad de fiscalización del Poder Legislativo local detecte que los recursos de los Fondos no se han destinado a los fines establecidos en esta Ley, deberá hacerlo del conocimiento inmediato de la Auditoría Superior de la Federación.

El sujeto obligado es la entidad de fiscalización local y la condición que activa ese deber es detectar un desvío. Pero detectar no es enterarse: exige revisar documentos, contrastar el gasto con la norma aplicable y verificar el destino real de los recursos. Exige, en una palabra, auditar. Bajo la doctrina del párrafo 95 de la sentencia, la entidad local queda impedida de realizar el único acto que le permitiría cumplir la obligación que la Ley de Coordinación Fiscal le impone.

Es como ordenarle a un médico que informe de inmediato cualquier enfermedad que detecte y al mismo tiempo prohibirle auscultar al paciente. La obligación de informar sobrevive en el papel, pero se vuelve imposible de cumplir porque el acto necesario para detectar quedó prohibido

Esa interpretación de la Suprema Corte deja sin efecto útil una disposición vigente que la propia sentencia incorpora, en abierta tensión con el principio conforme al cual toda norma debe interpretarse de manera que produzca efectos jurídicos y no que los anule (ut res magis valeat quam pereat). Si existen dos interpretaciones plausibles —una que vuelve inaplicable el artículo 49 y otra que preserva su eficacia al reconocer a las entidades de fiscalización locales una función de detección técnica previa al aviso a la ASF—, la interpretación sistemática exige preferir esta última. Sin embargo, la Corte no declara inválido el artículo 49 ni cuestiona su constitucionalidad; simplemente adopta una interpretación que impide, en la práctica, que pueda actualizarse el supuesto de hecho del que depende su aplicación.

Lo que está realmente en juego

Ninguno de estos señalamientos cuestiona que la ASF deba conservar la rectoría de la fiscalización federal. La discusión está en que esa rectoría se haya convertido, por vía jurisprudencial, en exclusividad absoluta. Aplicada con ese alcance, la doctrina reduce la fiscalización. En municipios donde las aportaciones federales son la mayor parte del gasto —como Acapulco tras Otis—, las entidades estatales quedan limitadas a revisar una fracción marginal de recursos locales, mientras el grueso del gasto municipal depende, en los hechos, de la capacidad operativa de una sola autoridad para llegar con oportunidad a más municipios. 

Se trata casi del escenario que la propia Corte anticipó en una controversia constitucional en 2003 (CC 87/2003), cuando sostuvo que exigir a la ASF revisar individualmente cada cuenta pública municipal volvería «ilusoria» su función. La sentencia de Acapulco no menciona ese precedente ni una vez, pese a que la Auditoría de Guerrero lo invocó expresamente. Sin embargo, la Suprema Corte en lugar de discutirlo, sólo lo omite. 

El Sistema Nacional de Fiscalización (SNF) que el Constituyente construyó en 2008 y reforzó en 2015 no se pensó como cadena de mando excluyente, sino como red de colaboración entre instituciones con capacidades distintas. Convertirla en monopolio operativo de una sola dependencia no es fiscalizar mejor, es apostar toda la rendición de cuentas del gasto federalizado a que esa oficina llegue a todas partes al mismo tiempo.

El propio texto constitucional respalda esa lectura, y la sentencia tampoco lo menciona. El artículo 113, primer y último párrafos, define al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) como la instancia de coordinación entre autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes para la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como para la fiscalización y el control de recursos públicos —sin distinguir, otra vez, por el origen del recurso—. De ahí deriva la Ley General del Sistema Nacional Anticorruoción, que crea el Sistema Nacional de Fiscalización  para establecer mecanismos de coordinación entre la ASF, la Secretaría de la Función Pública, las entidades de fiscalización superior locales y las instancias de control interno estatales (arts. 1, 2-IV y 37, LGSNA). La misma ley les ordena coordinar su trabajo, evitar duplicidades y omisiones, y ampliar la cobertura de la fiscalización de recursos públicos (art. 46). De nuevo, la ley no hace distinción alguna entre competencia federal o local por la naturaleza del recurso. Es difícil leer ese diseño normativo, tejido expresamente para la coordinación entre órdenes de gobierno, como el cimiento de una exclusividad que los separa.

Lo que el propio expediente técnico dejaba ver

Todo esto sería un debate doctrinal si el objeto concreto de la auditoría invalidada no contuviera, a simple vista, un patrón que cualquier auditor de obra pública reconoce de inmediato. El Programa de Inversión Anual en Obras y Acciones 2023 de Acapulco muestra una proporción alta de presupuestos con cifras exactamente redondas. Si un presupuesto de obra técnicamente elaborado se construye de abajo hacia arriba —catálogo de conceptos y análisis de precios unitarios— rara vez produce números cerrados. 

Clasificar las 511 obras del programa (excluyendo gastos indirectos, CONAFOR y PROFEST, que no son obra pública con costo unitario) arroja este panorama:

Elaboración propia con datos del portal de transparencia del Programa de Inversión Anual en Obras y Acciones 2023, Cuarto Trimestre, del Municipio de Acapulco de Juárez.

El dato más elocuente es que 95 obras —casi una de cada cinco— tienen un presupuesto de exactamente $1 000 000.00; le siguen 16 en $1 200 000.00, 15 en $1 500 000.00, 14 en $2 000 000.00, 13 en $600 000.00 y otros 13 en $800,000.00. Ese comportamiento no demuestra, por sí solo, una irregularidad, pero sí constituye un indicador objetivo de riesgo que justificaría una revisión técnica más profunda: cuando casi la mitad de una cartera de obra pública se concentra en múltiplos exactos de cien mil pesos, una posible hipótesis es que esos montos se fijaron primero como techos administrativos y que el expediente técnico se construyó después para justificarlos.

Esto importa por tres razones. Primero, la Ley 266 de Obras Públicas de Guerrero, invocada por la propia Auditoría estatal, exige que todo presupuesto derive de un expediente técnico previo; si los montos se fijaron antes que el proyecto ejecutivo, esa secuencia quedó invertida. Segunda, la concentración de montos redondos coincide casi por completo con la Adjudicación Directa. Esta modalidad representa el 99.4% del universo revisado. Este monto también es  compatible —aunque no es concluyente— con que el umbral legal para la adjudicación directa es de 10,000 UMAs, que para 2023 equivalía a $1 037 400.00. Tercera, conforme al párrafo 90 de la sentencia de la Suprema Corte, el municipio no entregó la documentación técnica para estimar los montos de estas obras, de modo que la pregunta de si esos montos tenían sustento técnico nunca se respondió, porque la auditoría llamada a resolverla fue invalidada íntegramente por un problema de competencia.

Cuando la coordinación se convierte en exclusión

Al contestar la demanda, la Auditoría Superior del Estado de Guerrero acreditó la existencia de un convenio de colaboración celebrado con la ASF el 30 de abril de 2024, vigente para la fiscalización de la Cuenta Pública 2023. Con ese instrumento sostuvo que satisfacía el esquema de coordinación previsto en el artículo 79 de la Constitución y en el artículo 51 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Aún suponiendo que dicho convenio no pudiera convalidar una auditoría iniciada antes de su celebración, la decisión de invalidarla por parte de la Suprema Corte resulta difícil de justificar. La sentencia no sólo dejó sin efectos una auditoría sobre 898.6 millones de pesos por la ausencia de un anexo específico, también consolidó una interpretación que convierte un mecanismo constitucional de coordinación en una regla de exclusión.

Esa es, en realidad, la cuestión de fondo. Si una interpretación constitucional confunde una facultad directa con una facultad exclusiva, vuelve prácticamente inaplicable el artículo 49 de la Ley de Coordinación Fiscal, desatiende el modelo de coordinación previsto por el Sistema Nacional Anticorrupción e impide revisar recursos públicos cuya correcta aplicación nunca llegó a esclarecerse. La pregunta que queda es si esa interpretación fortalece la fiscalización superior o comienza, silenciosamente, a desmantelar el Sistema Nacional de Fiscalización que el Constituyente diseñó para que ningún peso del gasto público quedara fuera del escrutinio del Estado.

Como parte de la alianza con la Revista Nexos, este texto también fue publicado en su sitio web.