¿Declarar que algo será cambiado implica que en efecto ocurrirá? No necesariamente, sin embargo, los discursos pueden ser tan significativos como las acciones mismas. En un contexto político, el discurso tiene un rol fundamental, puesto que es una de las bases para lograr convencimiento entre la población para llegar al poder y, posteriormente, legitimar las acciones que se emprendan. No obstante, un gobierno no puede mantenerse de los discursos y debe implementar políticas y programas concretos que modifiquen los problemas que la ciudadanía demanda. En ese sentido, los gobiernos emprenden proyectos de reforma —como lo define Brunsson (2009)—, es decir, propuestas grandilocuentes de cambios en las organizaciones públicas, presentadas como proyectos técnicos-racionales, lo que los hace legítimos y solventes.
Sin embargo, de acuerdo con Brunsson (2009), estos proyectos de reforma tienen una serie de características que explican por qué, al finalizar los procesos, los resultados no son los esperados e incluso llegan a ser nulos. El autor señala que las reformas terminan siendo discursos y son comprendidas como meros instrumentos, por lo que gran parte del contenido de esos proyectos es ideológico y político. En un esfuerzo breve, este artículo se propone relacionar esas características que menciona Brunsson sobre los proyectos de reforma con algunos de los esfuerzos emprendidos por el gobierno de Andrés Manuel López Obrador. Esta comparación resulta interesante por dos razones: la primera es que puede ayudarnos a comprender de mejor manera por qué algunos de los proyectos como la política de austeridad de López Obrador carece de resultados claros; la segunda permite reflexionar sobre por qué en materia de combate a la corrupción este gobierno apenas ha logrado cambios marginales respecto a gobiernos anteriores.
Las reformas como discursos
Brunsson (2009) afirma que las reformas no sólo involucran interpretaciones, sino también discursos que generan ideas compartidas, estándares; promueven sistemas de creencias institucionalizados delimitando ideas específicas sobre lo que es verdad y lo que es correcto; y, delimitan un conjunto específico de intenciones que dotan de sentido a las acciones dentro de una organización (2009). En consecuencia, las reformas van acompañadas de acciones, principios y valores que determinan la naturaleza de las políticas y programas implementados. Por lo tanto, las reformas se construyen como recetas exactas para lograr el éxito.
Un ejemplo, en el caso de la Cuarta Transformación, es la austeridad republicana impulsada desde inicios del sexenio. Esta política está basada en recortes considerables a salarios de altos funcionarios bajo el argumento de eficiencia, para combatir la corrupción y eliminar los privilegios de altos funcionarios (Diputados Morena, 2019). Por ello, de acuerdo con la Secretaría de Función Pública (SPF, 2019) implica “eliminar gastos excesivos y canalizar recursos para los más necesitados”, además de impulsar una serie de valores ideales que deben permear en toda la Administración Pública Federal como la honestidad, honradez y responsabilidad (López Obrador, 2019; Diputados Morena, 2019). La relación causal de las políticas de austeridad supone que el gasto ahorrado será reorientado para gasto de políticas sociales. No obstante, en esta relación no se consideran elementos fundamentales como los efectos de los recortes en el funcionamiento de las operaciones de las organizaciones públicas, o bien, cómo afectan esos recortes a la provisión de servicios públicos que impactan directamente en la política de bienestar de la ciudadanía que se pretende fortalecer (Rivero, 2019; El País, 2019; Chávez, 2020).
De este modo, la política de austeridad ha generado impactos no considerados por el gobierno, obviando por completo los efectos netos (Arellano, 2010). Una explicación al surgimiento de estos efectos es que esta política —reforma, en términos de Brunsson— está construida sobre un discurso que no toma en cuenta elementos técnicos relevantes para su implementación. Siguiendo con la propuesta de Brunsson (2009), un discurso de reforma puede referirse a problemas sin ofrecer soluciones específicas. Las narrativas moldean la realidad para facilitar el desarrollo de proyectos complejos, por lo que los reformadores son conscientes de que esos discursos exageran e idealizan la efectividad de sus reformas.
Reformas como instrumentos
Las reformas convierten a las organizaciones en instrumentos para sus líderes, a pesar de la dificultad que esto implica, puesto que las organizaciones son complejas arenas donde los actores dialogan, negocian e interactúan (Arellano, 2010). En estas arenas, los actores actúan estratégicamente para controlar conocimientos, técnicas y dinámicas dentro de la organización y de esa manera cumplir con sus intereses particulares (Crozier y Friedberg, 1992). No obstante, la visión de las organizaciones como simples instrumentos ocasiona que las reformas fracasen debido a que estas no son mecanismos racionales que actúan o cambian de manera lineal u ordenada, como se asume (Brunsson & Olsen, 2018).
La política anticorrupción es un perfecto ejemplo de cómo las reformas son utilizadas como instrumentos —e incluso como discursos—. El combate a la corrupción representa uno de los temas banderas de esta administración, en el cual este gobierno cimenta gran parte de sus acciones; sin embargo, trascendiendo a las acciones, la política anticorrupción no mantiene una lógica clara. Los esfuerzos dirigidos desde la SFP consisten en acciones que no impactan directamente contra la corrupción, sino que contienen elementos más bien retóricos sin fundamentos sólidos. Un ejemplo claro es la extinción de fideicomisos, una medida cuestionable con un análisis mínimo sobre sus impactos en comunidades artísticas, científicas y educativas (Barrón y Ethos Laboratorio, 2020; Salvatierra, 2020). Por si fuera poco, la relocalización de los fondos obtenidos de los fideicomisos ha ocurrido de manera discrecional, sin resultados evidentes sobre la reducción de la corrupción en su gestión (Ortega, 2020).
La política anticorrupción de López Obrador ha sido selectiva en los casos perseguidos. Figuras cercanas al presidente no han sido investigadas a pesar de probables actos de corrupción como el conflicto de interés en los contratos asignados por Pemex a Felipa Obrador, prima del presidente. Asimismo, están los casos de absolución de funcionarios de alto nivel de sexenios anteriores acusados de corrupción, como el General Salvador Cienfuegos (Ramírez, 2021) o Emilio Lozoya (Manetto y Beauregard, 2021). De tal forma, la política anticorrupción ha fungido más como un acto mediático que como un esfuerzo coordinado, integral y robusto (Arellano, Rojas y Zamudio, 2020).
Aunque esta lógica tiene un sentido, las reformas crean una paradoja, en la que las organizaciones son instrumentos que los reformadores modifican a su imagen. Lo anterior lleva a que estos sean vistos como héroes, un elemento recurrente en la forma en que se presenta la imagen del presidente López Obrador. El problema es que estas narrativas fomentan expectativas sobre cómo funcionan las organizaciones, difundiendo la idea de que las reformas pueden cambiar fácilmente la dinámica organizacional y el sistema de creencias dentro de ellas (Brunsson, 2009). Cuando las reformas fracasan, es necesario buscar nuevas opciones. La repetición de este ciclo nos lleva a una rutinización y a la frustración, aunque siempre es posible proponer nuevos proyectos de reforma sin que veamos avances ni resultados tangibles.
Cambios y resultados
Las reformas son proyectos políticos, discursos construidos para imponer una interpretación de la realidad, por lo que los cambios que generen pueden no ser sencillos de precisar. Las reformas a veces pueden ser solo discursos sin que trascienden a acciones concretas, pero también pueden ser instrumentos con los que se simplifique la realidad para emprender los proyectos propuestos por los reformadores. Al respecto, Brunsson (2007) señala que el problema de la implementación se debe a la relación entre la simplicidad de las decisiones y la complejidad de la acción, que se relaciona con el carácter “discursivo” de las reformas.
Las reformas, al estar constantemente embebidas en retóricas ideológicas, terminan por exagerar los cambios positivos y minimizar los errores. No obstante, los efectos netos de las reformas son muchas veces desconocidos, puesto que ni siquiera se llegan a reconocer los impactos ocasionados dentro de las organizaciones (Arellano, 2010). En el caso de la Cuarta Transformación, no es sencillo valorar los cambios debido a la alta opacidad con la que se conduce este gobierno (Ortiz, 2021), impidiendo reconocer los posibles efectos que generan sus reformas al interior de las organizaciones públicas.
En términos de corrupción, ¿puede afirmarse que existe menos corrupción en este gobierno que en los anteriores? la respuesta es un rotundo no. Las prácticas de compadrazgo, nepotismo, conflicto de interés, palancas, entre otras siguen siendo la norma en México. ¿Por qué? La respuesta rápida que nos ofrece este análisis es porque la política anticorrupción es un discurso, un instrumento político sin una estrategia clara ni sólida. En un esfuerzo más sistemático, podríamos analizar que son pocos los sectores donde existen cambios notables de este gobierno con los pasados y no son necesariamente mejores.
A pesar de todo, no debe olvidarse que las reformas también son mecanismos de esperanza (Brunsson 2009; 2006), son elementos que nos permiten pensar que puede modificarse la realidad. No obstante, para ser capaces de solucionar problemas públicos se requiere más que discursos, más que buenas intenciones y más que relaciones causales construidas con base en creencias. Para impulsar reformas más efectivas es imprescindible la participación plural, donde distintas comunidades colaboren y aporten sus conocimientos, pero para ello se requiere apertura, una cualidad que este gobierno demuestra cada vez menos.
Profesor asociado del CIDE y maestro en Administración y Políticas Públicas por el CIDE.
Referencias
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